31 497 Passend Onderwijs Nr 371 Brief Van De

31 497 passend onderwijs nr. 371 brief van de minister voor basis- en voortgezet onderwijs en media aan de voorzitter van de tweede kame

31 497 Passend onderwijs
Nr. 371 Brief van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 november 2020
In deze brief presenteer ik u 25 voorstellen om een nieuwe weg in te
slaan met passend onderwijs. De voorstellen zijn enerzijds gebaseerd
op de meer dan 70 deelstudies die het Nationaal Regieorgaan
Onderwijsonderzoek (NRO) in 5 jaar passend onderwijs heeft laten
publiceren1. En anderzijds zijn ze gebaseerd op vele intensieve
gesprekken die ik heb gevoerd met leerlingen, leraren, ouders,
schoolleiders en bestuurders en hun vertegenwoordigers. Ik heb verder
dankbaar gebruik gemaakt van mooie adviezen, standpuntbepalingen en
enquêtes2.
Het doel van de voorstellen is dat we nog meer leerlingen zo passend
mogelijke ondersteuning kunnen geven. Daarvoor is cruciaal dat we
leraren en schoolleiders meer houvast geven. Schoolbesturen en
samenwerkingsverbanden kunnen scholen beter faciliteren, ook in de
samenwerking met gemeenten.
Ik sta in deze brief eerst stil bij de voornaamste uitkomsten van de
evaluatie. Ik geef kort aan wat maakt dat we nog niet daar zijn waar
we willen zijn en waarom deze 25 voorstellen nodig zijn. Vervolgens
zet ik de voorstellen op een rij. Hierna ga ik in op het streven naar
inclusiever onderwijs. Er is veel draagvlak om, conform het
Onderwijsraadadvies Steeds Inclusiever, de komende 15 jaar stapsgewijs
naar nog inclusiever onderwijs te gaan. In de beleidsnota in de
bijlage licht ik mijn voorstellen uitgebreid toe.
I.
Evaluatie: stappen gezet, maar nog veel te verbeteren
Mijn hoofdconclusie is dat het ondersteuningsaanbod op veel plekken
beter is geworden, maar dat we zeker nog niet dat hebben bereikt wat
we willen voor leerlingen, leraren en ouders. Daarom is een stevige
verbeteraanpak nodig.
Voornaamste uitkomsten evaluatie
Er is altijd veel te doen om passend onderwijs. Toch hebben veel
scholen de afgelopen jaren vooruitgang geboekt. Het merendeel van de
leerlingen en ouders zijn tevreden met de geboden ondersteuning. Veel
samenwerkingsverbanden hebben een meer divers en flexibel
ondersteuningsaanbod gerealiseerd en zijn dit aan het uitbouwen. Ook
over het speciaal onderwijs bestaat tevredenheid. Reguliere scholen
werken beter samen, en de samenwerking tussen regulier en speciaal
onderwijs is ook van de grond gekomen. Scholen, gemeenten en jeugdhulp
weten elkaar steeds beter te vinden. Thuiszitters zijn beter in beeld.
Tegelijkertijd is er ook veel ontevredenheid, vooral in die situaties
wanneer het complexer is om tot goede ondersteuning te komen. Bij
leerlingen en ouders is er niet alleen ontevredenheid over de
ondersteuning, maar ook omdat ze niet als gelijkwaardig
gesprekspartner kunnen meepraten. Sommige scholen adviseren leerlingen
en ouders het bij een andere school te zoeken, om de zorgplicht niet
aan te hoeven gaan.
Veel leraren hebben passend onderwijs ervaren als de zoveelste
onderwijsverandering, die zorgt voor werkdruk en een gevoel van
tekortschieten. De ondersteuningsstructuur op scholen is vaak niet
voldoende op orde gebracht. Mede hierdoor zien we dat iets meer
leerlingen naar het speciaal onderwijs gaan dan in 2014.3 Nog altijd
zijn er evenveel thuiszitters en meer kinderen worden vrijgesteld,
mede door het ontbreken van een goed aanbod.
Waarom we nog niet zijn waar we willen zijn
Er zijn vier voorname redenen waarom het langer duurt om echte
verbetering te bereiken voor leerlingen, leraren en ouders.
*
Verandering van systeem en cultuur vraagt meer tijd.
Schoolbesturen en andere organisaties die voorheen lang niet
altijd samenwerkten, moeten elkaar eerst vinden om nieuwe,
landelijke kaders te vertalen naar hun eigen regionale context.
Vervolgens kunnen veranderingen in de school, in de opleidingen en
het toezicht worden gerealiseerd. Dit alles kost meer tijd dan 5
jaar.
*
Onvoldoende richting en nieuwe complexiteit. De regio’s hebben
veel vrijheid gekregen. Sommige regio’s hebben de handschoen
opgepakt, andere hebben te weinig gedaan. Positieve verevening
leidde tot investeringen, maar ook tot reserves. Negatieve
verevening bracht solidariteit, maar ook fixatie op bezuinigen.
Landelijke bureaucratie is dan geregeld ingeruild voor regionale.
Daardoor verliezen leraren, intern begeleiders,
ondersteuningscoördinatoren, schoolleiders en het (voortgezet)
speciaal onderwijs alsnog kostbare tijd.
*
Moeilijke omstandigheden en hoge verwachtingen. De verwachtingen
waren achteraf gezien erg hoog gespannen. De uitgangspositie was
bepaald niet ideaal.4 Veel scholen hebben gekampt met het leraren-
en schoolleiderstekort en leraren ervoeren al werkdruk door onder
meer grote klassen. Daar komt nu de corona-crisis nog bij. Er is
geen bewijs dat het aantal leerlingen met extra ondersteuning toe
is genomen5. Er zijn wel indicaties dat de zwaarte van de
problematiek toeneemt. Veel ouders en leraren vinden dat álle
leerlingen passend onderwijs verdienen, terwijl dit beleid toeziet
op ongeveer 500.000 leerlingen die extra hulp nodig hebben.
Sommige ouders hebben onrealistische verwachtingen: in de
collectieve setting en gegeven de middelen kunnen niet alle wensen
worden vervuld.
*
Gemeenten hadden ook veel op hun bord. Gemeenten werden
gelijktijdig verantwoordelijk voor de jeugdzorg. Daardoor kwam de
cruciale samenwerking tussen gemeenten, onderwijs en jeugdhulp
niet meteen goed van de grond. Bovendien steeg de vraag naar
jeugdhulp, ook vanuit het onderwijs. Door de wachtlijsten die in
de jeugdzorg ontstonden stagneerde het onderwijs voor die
leerlingen.
II.
De verbeteraanpak
Om het beter te doen voor leerlingen, leraren en ouders, wil ik een
aantal stevige ingrepen doen in de manier waarop passend onderwijs nu
werkt. Ik wil:
*
De randvoorwaarden voor passend onderwijs verder op orde brengen.
Ik blijf hiernaast werken aan betere algemene omstandigheden, met
onder meer de aanpak van het lerarentekort en de werkdruk.
*
Duidelijker maken wat we van iedereen mogen verwachten, vooral van
schoolbesturen en samenwerkingsverbanden. Er is geen ruimte om
vrijblijvend te denken over de opgave en samenwerking.
*
Meer waarborgen inbouwen, om ervoor te zorgen dat alle partijen
ook echt doen wat er van hen wordt verwacht.
A.
Maatregelen voor leerlingen en ouders
Schoolbesturen moeten het als hun gezamenlijke taak zien om passende
ondersteuning te bieden aan elke leerling binnen hun
samenwerkingsverband en dat zo thuisnabij mogelijk. Vanaf nu werkt
iedereen samen vanuit de opgave:
“Samen zorgen we voor passende ondersteuning voor
elke leerling in ons samenwerkingsverband.”
Alleen zo kan elke school, onder leiding van de schoolleider, haar
zorgplicht invullen. En alleen zo komt in elk samenwerkingsverband een
dekkend aanbod van voorzieningen tot stand.
Het is essentieel dat leerling en ouder vanaf het begin worden
betrokken, zodat er tijd is om samen te bepalen wat er aan de hand is
en welke ondersteuning, aanpassing of zorg nodig is. Het is belangrijk
dat de school altijd open en helder is over waar de grenzen zijn in
wat zij kan bieden. Dat bevordert het begrip bij ouders voor het feit
dat maatwerk mogelijk is, maar individueel onderwijs niet. Als het
nodig is, moeten leerlingen en ouders zich in het gesprek met school
kunnen laten ondersteunen, en het hogerop kunnen zoeken wanneer ze er
niet uitkomen.
Voor leerlingen en ouders ga ik aan de slag met:
1.
Leerrecht verankeren. Het leerrecht, waarmee we erkenning geven
aan het recht dat ieder kind heeft om te leren, wordt bereikt
wanneer er voor elk kind een passend aanbod is. Daarmee is
leerrecht inherent aan de bedoeling van passend onderwijs. We
verankeren dit door een landelijke norm van basisondersteuning, de
zorgplicht van de scholen en de verantwoordelijkheid voor
samenwerkingsverbanden om te zorgen voor een regionaal dekkend
aanbod (zie opgave hierboven). In het Regeerakkoord staat dat het
Kabinet onderzoekt op welke wijze leerrecht van kinderen, zoals
dat in internationale verdragen staat6, ook in nationale wetgeving
wettelijk kan worden verankerd. Vorig jaar heb ik u een eerste
stap in de uitwerking hiervan gestuurd. Wat ik in aansluiting
hierop ga doen is leerrecht opnemen in de wet.
2.
Een landelijke norm voor basisondersteuning met een brede basis.
Er komt een landelijke norm voor basisondersteuning: dat wat elke
school minimaal moet kunnen bieden aan ondersteuning. De afgelopen
maanden heeft een groep van onafhankelijke experts uit het
onderwijs hieraan gewerkt. Het eerste resultaat treft u aan in de
beleidsnota. De norm is nodig omdat er nu te grote verschillen
zijn tussen en binnen regio’s. Het geeft meer duidelijkheid voor
leerlingen, ouders en leraren. Een landelijke norm helpt ook
richting lerarenopleidingen en om beter toezicht te kunnen houden.
De norm gaat uit van een brede basis, van leerlingen met een
beperking tot leerlingen met leerproblemen als voor hoogbegaafde
leerlingen. De norm gaan we de komende tijd verder concretiseren.
In een volgende fase kijk ik op welke wijze de norm kan worden
aangevuld met jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en andere zorg die
in elke school minimaal nodig is. De norm ga ik ook wettelijk
vastleggen, in ieder geval ten aanzien van de
onderwijsondersteuning. Scholen houden vrijheid hoe ze de norm in
hun praktijk toepassen en, met name, wat ze aan extra
ondersteuning oppakken. Dit omdat de behoeften van leerlingen aan
ondersteuning van school tot school verschillen. De norm is in
lijn met de gewijzigde motie van de leden Kwint, Westerveld en Van
den Hul7.
3.
Strakkere zorgplicht. Met passend onderwijs is de zorgplicht
ingevoerd. Deze verplicht een school om te onderzoeken welke
ondersteuning een leerling nodig heeft en of de school die kan
bieden. Als dat niet lukt, moet een andere school worden gevonden.
Ik heb gehoord dat er scholen zijn die proberen te voorkomen dat
ouders hun kind met een vermoedelijke (flinke)
ondersteuningsbehoefte inschrijven. De Inspectie houdt sinds enige
tijd beter toezicht. Om dit ‘wegadviseren’ verder te voorkomen,
wil ik dat ouders en leerlingen bekend zijn met zorgplicht, zodat
ze weten waar ze recht op hebben. Ik ga ervoor zorgen dat de
informatie over de zorgplicht opgenomen wordt in schoolgidsen en
op websites van scholen en samenwerkingsverbanden. Ik ga gemeenten
vragen de informatie over de zorgplicht op te nemen in de brief
die zij sturen naar leerlingen die de leerplichtige leeftijd
bereiken. Consultatiebureaus en kinderopvang kunnen hierin ook van
waarde zijn. Ik blijf de invulling van de zorgplicht monitoren.
Als blijkt dat er meer nodig is om de zorgplicht te borgen dan
denk ik bijvoorbeeld aan vooraanmelding bij het primair onderwijs,
een meldingsplicht van scholen bij het samenwerkingsverband bij
een extra ondersteuningsbehoefte, en het inrichten van een
centraal aanmeldpunt.
4.
Hoorrecht wettelijk verankeren. Ik wil dat leerlingen te allen
tijde kunnen meepraten en bepalen wat ze denken dat ze nodig
hebben aan ondersteuning. De PO-Raad en de VO-raad hebben daarvoor
al mooie richtlijnen. De Kinderombudsman heeft een handreiking
‘het beste besluit voor elk kind’. Het gebeurt echter nog te vaak
onvoldoende en er wordt nog te vaak voor leerlingen gedacht. Ik ga
hoorrecht daarom wettelijk verankeren. Ik betrek bij het uitwerken
de verschillende partijen, in het bijzonder uiteraard de
vertegenwoordigers van leerlingen.
5.
Een aanspreekpunt voor elke VO-leerling. Een vast aanspreekpunt en
vertrouwenspersoon is belangrijk in het bijzonder in het VO. Dit
omdat een leerling vele leraren heeft en elke leraar vele
leerlingen. Het is nog niet overal goed geregeld. Het vaste
aanspreekpunt wordt onderdeel van het programma van eisen aan
schoolbesturen (zie verderop). Hiermee voer ik de motie van de
leden Van den Hul en Westerveld uit8.
6.
Betere informatie in de schoolgids. Conform de motie van het lid
Van Meenen9 zorg ik ervoor dat goede informatie over het
ondersteuningsaanbod in de schoolgids terecht komt en dat dit
jaarlijks, met advies van de MR, wordt vastgesteld. Die
verplichting is opgenomen in het wetsvoorstel instemmingsrecht op
de hoofdlijnen van de begroting waarmee de betrokkenheid van
medewerkers, ouders en leerlingen wordt versterkt. De verwachting
is dat de wet medio 2022 ingaat.
7.
In elk samenwerkingsverband een steunpunt. Ik stel verplicht dat
elk samenwerkingsverband, met leerlingen en ouders, een
onafhankelijk ouder- en jeugdinformatiepunt inricht.
Samenwerkingsverbanden moeten nu al in hun regionale
ondersteuningsplan helder maken hoe ze de informatie naar ouders
regelen. We breiden dat uit naar de informatie voor leerlingen. En
ik maak hierbij dus concreet hoe ik dat voor me zie. Een mooi
voorbeeld is het oudersteunpunt in samenwerkingsverband
Noord-Kennemerland. Op deze wijze ben ik er zeker van dat alle
leerlingen en ouders goede en onafhankelijke informatie krijgen,
over hun rechten, de plichten van de school en het aanbod in de
regio. Ik doet dit voorstel ook met het oog op de motie van de
leden Westerveld en Kwint10.
8.
Meer mogelijk maken voor o.a. EMB-leerlingen en hoogbegaafden om
thuiszitten te voorkomen. In de brief over onderwijs en zorg, die
u deze maand nog zult krijgen, zullen de staatssecretaris van VWS
en ik aangeven dat we voor leerlingen met een (zeer) complexe
ondersteuningsbehoefte meer mogelijk gaan maken. Dit zijn de
leerlingen die (potentieel) worden vrijgesteld of thuis kunnen
komen te zitten, omdat de huidige systemen van onderwijs en/of
zorg nog onvoldoende ruimte bieden. Het is goed om aan te geven
dat vaak meer mogelijk is dan mensen denken, maar meer ruimte is
zeker ook nodig. Bij het beter verbinden van onderwijs en zorg
worden we erg geholpen door het werk van het programma Met Andere
Ogen en haar elf inspiratieregio’s. Zelf ben ik gaan regelen, dat
het onderwijskundig perspectief wordt betrokken bij het besluit
tot een vrijstelling (5 onder a): de internetconsulatie van de
aanpassing in de Leerplichtwet is afgerond en de opmerkingen
worden nu beoordeeld. De staatssecretaris van VWS en ik kijken
samen naar ontwikkelgerichte zorg en zijn aan de slag met
proeftuinen voor collectieve financiering. Ik verken of we
flexibeler kunnen omgaan met de onderwijstijd. Zoals toegezegd aan
uw Kamer werk ik aan het mogelijk maken van afstandsonderwijs voor
thuiszitters met als doel om ze weer volledig aan onderwijs te
laten deelnemen. Door de beschikbaar gestelde subsidies zijn veel
samenwerkingsverbanden aan de slag gegaan met een beter aanbod
voor hoogbegaafden.
9.
Betere en snellere besluiten: doorbraakaanpak wanneer onderwijs en
zorg niet tot een aanbod komen. Soms lukt het onderwijs, gemeenten
en (jeugd)zorg niet om tot een gezamenlijk aanbod voor leerling en
ouders te komen. Er komt een wettelijke verplichting dat alle
samenwerkingsverbanden en gemeenten een regionale doorbraakaanpak
organiseren. Het wetsvoorstel publiceer ik binnenkort voor
internetconsultatie.
10.
Heldere stappen wanneer ouders en school er niet uitkomen,
ondersteuning van onderwijsconsulenten blijft. Het is voor
leerlingen en ouders niet altijd helder wat ze kunnen ondernemen,
als ze er niet goed uitkomen met een school of het schoolbestuur.
Er zal daarom in elk samenwerkingsverband een heldere
escalatieladder worden gemaakt met goede afspraken met alle
betrokken partijen. Daarbij moet oog zijn voor korte termijnen.
Ter inspiratie heb ik een eerste aanzet gedaan in de beleidsnota.
Wanneer ook een samenwerkingsverband niet voldoende kan helpen om
tot een oplossing te komen, spelen onderwijs(zorg)consulenten vaak
een belangrijke rol. In het kader hiervan blijf ik
onderwijs(zorg)consulenten ook de komende jaren subsidiëren.
11.
Landelijk bindende geschillenbeslechting. Landelijk
geschillenbeslechting is het sluitstuk van de escalatieladder. De
landelijke Geschillencommissie Passend Onderwijs (GPO) was een
tijdelijke voorziening, maar deze maak ik permanent, zodat ouders
een mogelijkheid hebben om hun geschil voor te leggen. Ik
onderzoek of het ook mogelijk is dat leerlingen zelf,
onafhankelijk van hun ouders, naar de commissie kunnen stappen. Ik
zorg ervoor dat uitspraken ook bindend kunnen zijn.
12.
Geen VT-melding bij puur een geschil over passend onderwijs. Het
is heel belangrijk dat scholen melden wanneer ze een vermoeden van
kindermishandeling hebben. Een melding doen puur omdat ouders en
school het niet eens kunnen worden over passende ondersteuning (en
hun kind vervolgens thuis houden) moeten we met elkaar niet
willen. Daarvoor heeft het veel te grote impact. Ik maak hierover
afspraken met partijen.
13.
Meer en beter toezicht. De inspectie gaat nadrukkelijker toezicht
houden op passende ondersteuning, vooral in het regulier
onderwijs, maar ook op de samenwerkingsverbanden. Er komen ook
extra inspecteurs. De Inspectie betrekt een vertegenwoordiging van
ouders bij hun onderzoek. Ik ben in overleg met de Inspectie over
hoe dit nog beter kan, conform de motie van het lid Westerveld11.
Hetzelfde geldt voor hoe, conform de motie van het lid Van Meenen12,
het toezicht op het speciaal basisonderwijs en het speciaal
onderwijs beter kan aansluiten op de praktijk van de scholen.
B.
Maatregelen voor leraren en schoolleiders
Dag in dag uit moet het gebeuren in de klas en in de school, door de
leraar en alle andere professionals die de leerlingen ondersteunen.
Het is aan de schoolleider om samen met het lerarenteam, de
ondersteuners en overige professionals te komen tot een goede
ondersteuningsorganisatie en -cultuur in elke school. Leraren kunnen
beter geëquipeerd en vooral ondersteund worden, ook omdat de klassen
niet zomaar kleiner zijn te maken. Ook schoolleiders hebben niet
altijd voldoende kennis van passende ondersteuning. Leraren en intern
begeleiders kunnen vaker en beter worden betrokken bij de besluiten
over hoe middelen worden ingezet. Teveel tijd gaat nog zitten in
papier- en regelwerk.
Ik zet daarom in op de volgende maatregelen:
14.
Via onder meer de basisnorm helder maken wat we van onze leraren
en schoolleiders verwachten. Via de landelijke norm voor
basisondersteuning maken we helder wat we minimaal van elke school
en haar leraren verwachten en wat daarvoor randvoorwaardelijk
nodig is. Binnen het samenwerkingsverband wordt afgesproken wat
per school aan extra ondersteuning wordt geboden. Hiernaast is
afgelopen jaar gewerkt aan een handreiking voor leraren en
scholen, opdat niet alleen helder is wat verwacht wordt, maar ook
welke ruimte de regels wel degelijk bieden. Deze handreiking pas
ik nog aan naar aanleiding van de afspraken die ik in het kader
van de verbeteraanpak heb gemaakt en zal ik dan naar alle scholen
sturen.
15.
Meer betrokkenheid en inspraak van leraren; middelen
transparanter. Het is belangrijk dat schoolleiders continu in
gesprek zijn met leraren en alle andere professionals over hoe de
basis- en extra ondersteuning op hun locatie gerealiseerd kan
worden. Hetzelfde geldt voor schoolbestuurders en
samenwerkingsverbanden. Ik wil de inspraak van het onderwijzend
personeel versterken. Ik doe dat via een eis in het programma van
eisen aan schoolbesturen en samenwerkingsverbanden. Ook zet ik in
op het ondersteuningsprogramma voor het versterken van de
medezeggenschap alsmede het wetsvoorstel instemmingsrecht op de
hoofdlijnen van de begroting waarmee de betrokkenheid van
medewerkers, ouders en leerlingen wordt versterkt. Daarnaast wil
ik gaan voorschrijven dat er meer financiële onderbouwing komt bij
het ondersteuningsaanbod van de school waarop de MR dan ook
inspraak krijgt. Het is dan zaak dat helder is hoeveel geld
beschikbaar is. Besturen en samenwerkingsverbanden worden daarom
verplicht om transparant te zijn over hoeveel elke school krijgt
voor passende ondersteuning. Het is niet alleen van belang dat het
gesprek plaats vindt in elke school, maar ook tussen scholen (van
verschillende schoolbesturen) in een buurt, en dat ook het jeugd-
of wijkteam van de gemeente hierbij wordt betrokken. Hierin is de
werkwijze van samenwerkingsverband Noord-Kennemerland een mooi
voorbeeld.
16.
Expertise van jeugdhulp beter benutten in de school. Meer dan de
helft van de scholen werkt nauw samen met de jeugdgezondheidszorg
en lichte jeugdhulp. Ook het speciaal onderwijs en de jeugdzorg
trekken steeds beter op. Het zorgt ervoor dat signalen tijdig
worden opgepikt, de jeugdhulp of jeugdzorg snel beschikbaar is en
zwaardere zorgvragen kunnen worden voorkomen. Leraren zijn
tevreden over de samenwerking, de snelle wisseling van
professionals is wel een punt van aandacht. Tegelijkertijd zijn er
volgens gemeenten ook scholen die veel signaleren en makkelijk
jeugdhulp inroepen. Ik wil dat onderwijs en gemeenten nog beter
gaan kijken wanneer jeugdhulp ingezet moet worden. Het programma
Met Andere Ogen laat zien hoe het kan. In de brief over onderwijs
en (jeugd)zorg sta ik hier verder bij stil.
17.
Leraren beter voorbereiden. Beginnende leraren zijn vaak maar
beperkt voorbereid op het omgaan met leerlingen met een (extra)
ondersteuningsbehoefte. En startende leraren worden hier in hun
eerste jaren ook nog weinig in begeleid. Hetzelfde geldt voor
schoolleiders. In het traject Samen Opleiden en Professionaliseren
werken de PO-Raad, VO-raad, de MBO Raad en de lerarenopleidingen
samen en verkennen zij hoe meer aandacht voor passend onderwijs
kan komen in de opleidingsscholen. Dit is conform het advies van
de Onderwijsraad en een aanstaand advies van de Commissie
Onderwijsbevoegdheden. Ik heb ook met lerarenopleidingen zelf
gesproken. Ik vraag ze om, met leraren en scholen, landelijke
keuzes te maken over welke competenties voor passend onderwijs
nodig zijn voor de initiële opleiding, voor de begeleiding van
starters en voor verdere professionalisering in de jaren erna.
Hiermee voer ik de motie van de leden Van den Hul en Westerveld
uit, die vraagt om passend onderwijs beter te verankeren in de
curricula van opleidingen.13 Om bestaande leraren beter toe te
rusten, roep ik schoolleiders, schoolbesturen en
samenwerkingsverbanden op om hier meer aandacht voor te hebben.
Wanneer enkele leraren expertise hebben opgebouwd, blijkt dat ze
dit vaak nog beter kunnen delen met collega’s.
18.
Minder administratie voor leraren en school. Het vertrouwen in het
oordeel van de leraar, intern begeleider,
ondersteuningscoördinator en schoolleider mag meer centraal komen
te staan. Ze moeten geen tijd kwijt zijn aan onnodig papier- en
regelwerk. Dit ga ik aanpakken. Ik ga in 2021 met het funderend
onderwijs kijken waar ze tegen aan lopen en we hebben met het
schooljaar 2021/2022 helder wat geschrapt en verbeterd kan worden.
Hiermee geef ik ook uitvoering aan de moties van Kamerleden
Westerveld en Kwint14 en van Heerema en Van Meenen15. In het
traject zal worden gekeken naar het bijhouden van het
ontwikkelperspectiefplan en hoe we betere aansluiting vinden op
leerlingvolgsystemen. Hetzelfde geldt voor de eisen aan en opbouw
van dossiers op basis waarvan samenwerkingsverbanden besluiten tot
toelating tot het (voortgezet) speciaal onderwijs. Voor leerlingen
die voor hun hele schoolloopbaan (voortgezet) speciaal onderwijs
nodig hebben, regel ik dat de toelaatbaarheidsverklaring voor het
speciaal onderwijs (TLV) standaard geldt voor de hele po- of
vo-loopbaan. Dit betreft in ieder geval de EMB-leerlingen. Ouders
en leerling hoeven dan niet elk jaar opnieuw de procedure te
doorlopen, maar kunnen wel vragen om een evaluatiemoment. Hiermee
voer ik de motie van de leden Kwint en Westerveld16 uit.
C.
Maatregelen voor schoolbesturen en samenwerkingsverbanden
Ik heb hierboven aangegeven dat een aantal regio’s nog te weinig echt
samenwerken en/of te vrijblijvend hun gezamenlijke opgave vorm geven.
Richting schoolbesturen en samenwerkingsverbanden zet ik daarom in op
het volgende:
19.
Heldere eisen aan besturen en samenwerkingsverbanden. Met alle
betrokkenen is een programma van eisen voor schoolbesturen en hun
samenwerkingsverbanden gemaakt. Het maakt helder wie waarvoor
verantwoordelijk is. Enkele van deze eisen kwamen eerder al aan
bod, zoals de plicht om te zorgen voor goede informatie en
ondersteuning aan ouders en leerlingen. Ik bezie welke eisen in
wetgeving, in lagere regelgeving en in landelijke afspraken moeten
worden vastgelegd. Het inspectiekader wordt te zijner tijd in lijn
met de eisen aangepast.
20.
Samenwerkingsverband: meer dialoog en beter benutten
ondersteuningsplan. Samenwerkingsverbanden moeten eens in de vier
jaar het regionale ondersteuningsplan tegen het licht houden en
aanpassen. Het document is geen doel op zich. Het is een middel om
tussen scholen in gesprek te gaan, om SMART afspraken te maken en
om in gesprek te blijven over wat beter en slimmer kan. De
inspectie zal nog nadrukkelijker toezien op het ondersteuningsplan
en de afspraken van schoolbesturen over de uitvoering ervan. Om te
zorgen dat dit gesprek wordt vertaald in de besteding van geld,
krijgt de ondersteuningsplanraad (OPR) instemmingsrecht op de
meerjarenbegroting van het samenwerkingsverband. Ook is het zaak
om de ondersteuning in de regio goed met de gemeenten af te
stemmen, in het op overeenstemming gericht overleg (OOGO).17
21.
Verder verbeteren van de governance. De motie van de leden Heerema
en Westerveld18 vraagt naar de effectiviteit van
samenwerkingsverbanden. Studies van NRO en de NSOB gaan hierop in.
Of samenwerkingsverbanden succesvol zijn heeft vaak meer met
cultuur dan met structuur te maken. Het is allereerst zaak dat
sprake is van onderling vertrouwen en van een gedeelde visie, waar
alle schoolbesturen binnen het samenwerkingsverband eigenaarschap
voor voelen. Evengoed kan in veel samenwerkingsverbanden de
organisatie worden verbeterd, zodat de samenwerking beter
verloopt. Het is van belang dat schoolbesturen een sterke en
onafhankelijke dagelijks bestuurder of directeur aanstellen.
Hiernaast vind ik dat het bestuur en intern toezicht organiek
moeten worden gescheiden. Dat draagt bij aan het onafhankelijk
functioneren van het intern toezicht. In elke raad van toezicht
moet minimaal één onafhankelijk lid van buiten zitten. De afspraak
met de sector is dat we over twee jaar kijken of dat voldoende
werkt. Als eerder blijkt dat dit niet zo is, wordt actie
ondernomen.
22.
Onnodige kosten voorkomen. Het is zaak dat de organisatie van
samenwerkingsverbanden lean & mean is, zodat er zoveel mogelijk
geld naar ondersteuning gaat. Daarom heb ik de organisatiekosten
van samenwerkingsverbanden en schoolbesturen in kaart gebracht.
Hiermee heb ik de motie van de leden Westerveld en Van Meenen19
uitgevoerd. Ook de benchmark van de PO-Raad en VO-raad is hierbij
behulpzaam. De kosten die samenwerkingsverbanden maken variëren
sterk en hangen onder meer samen met de totale omvang van het
budget. In totaal besteden de samenwerkingsverbanden € 89 mln. tot
€ 110 mln. aan de organisatie van passend onderwijs. Dat is 11 tot
13% van het vrij besteedbare budget.20 Dat is redelijk omdat het
merendeels gaat om inhoudelijke coördinerende taken ten behoeve
van leerlingen, maar ik wil de organisatiekosten toch graag
verminderen met minder administratieve handelingen, zodat er meer
geld overblijft voor passend onderwijs.
23.
Aanpakken van onnodige reserves. U en ik hebben al veel gewisseld
over de onacceptabel hoge reserves die nog altijd worden
aangehouden. De inspectie heeft een signaleringswaarde
geformuleerd: 3,5% van de totale bruto baten en minstens €
250.000. Dit is een redelijke reserve. Een hogere reserve kan
nodig zijn, bijvoorbeeld als een samenwerkingsverband zelf
ambulante begeleiders in dienst heeft. Echter, in 2019 kwamen 136
van de 150 samenwerkingsverbanden boven de signaleringswaarde uit.
Hoewel die overschrijdingen individueel vaak niet groot waren,
bleef er in totaal €175 miljoen op de plank liggen. Tijdens de
begrotingsbehandeling van 15 oktober jl. heb ik aangegeven dat
samenwerkingsverbanden per direct plannen moeten maken om de
reserves terug te brengen tot onder de signaleringswaarde. Die
plannen moeten ze volgend jaar uitvoeren. Van
samenwerkingsverbanden verwacht ik dat zij gezamenlijk een
concreet plan opstellen, in samenspraak met andere
belanghebbenden, om de reserves doelmatig in te zetten voor het
verbeteren van passend onderwijs. Ik zal die afspraken alleen
goedkeuren als dit leidt tot een doelmatige inzet van reserves en
als ik samenwerkingsverbanden kan aanspreken en afrekenen op de
voortgang van de afspraken. Zolang de afspraken goed zijn en de
voortgang daarop onomstotelijk vast staat, hoef ik niet verder in
te grijpen. Samenwerkingsverbanden hebben tot en met januari 2021
de tijd om het plan te maken. Als er geen (goed) plan komt,
krijgen alle samenwerkingsverbanden vanaf schooljaar 2021-2022
minder budget. Een samenwerkingsverband krijgt het ingehouden
bedrag alsnog, als het een plan opstelt om de reserves te
verlagen. Het plan moet afgestemd worden met de OPR en het intern
toezicht. Ik werk dit voornemen in de komende tijd uit en
informeer u daar later over. Dit is een ingrijpende maatregel,
maar wel een die ik moet en zal nemen.
24.
Voortzetting Steunpunt Passend Onderwijs. Ook de komende vier jaar
subsidieer ik de PO-Raad en de VO-raad om door te gaan met het
Steunpunt Passend Onderwijs. De afgelopen jaren kregen scholen,
besturen en samenwerkingsverbanden informatie en advies van het
steunpunt. Die steun blijft hard nodig, nu we passend onderwijs
verder ontwikkelen. Het is belangrijk dat goed met andere
partijen, waaronder het netwerk LPO en de sectorraad
samenwerkingsverbanden VO, wordt afgestemd over waarop het
Steunpunt inzet.
25.
Verkennen directe bekostiging van het praktijkonderwijs. Zoals
opgenomen in het Regeerakkoord is en blijft het praktijkonderwijs
een eigenstandige schoolsoort. Ik heb o.a. met de Sectorraad
Praktijkonderwijs21 afgesproken om te verkennen hoe de huidige
manier van bekostiging voor leerwegondersteunend onderwijs en het
praktijkonderwijs gemoderniseerd kan worden, zodat onder andere de
peildatum 2012 losgelaten kan worden en het betalen voor
leerlingen die in een ander samenwerkingsverband naar school gaan
goed geregeld is. Het CBS ontwerpt daar verschillende
alternatieven voor, waaronder directe bekostiging. Ik voer
hierover momenteel gesprekken met de sectorraden. Medio 2021
verwacht ik hiervan de opbrengsten te kunnen delen.
D.
Onderwijs en gemeenten trekken nog meer op
In al het bovenstaande heb ik vooral de focus gelegd bij wat beter
moet in het onderwijs en wat leraren, scholen, schoolbesturen en
samenwerkingsverbanden te doen staat. Een aantal keer ben ik ingegaan
op de noodzakelijke verbinding en samenwerking met gemeenten en de
jeugdhulp- en zorgorganisaties. Er is nog veel ruimte om de verbinding
tussen onderwijs en zorg te verbeteren. Ook de rol van gemeenten kan
in het kader van passende ondersteuning beter worden beschreven. VWS
en OCW gaan komend jaar met alle betrokken partijen en het programma
Met Andere Ogen aan de slag om de verbinding tussen onderwijs en
gemeenten nog verder te verbeteren. Met de aankomende onderwijs-zorg
Kamerbrief gaan de staatsecretaris van VWS en ik hierop verder in.
III.
Naar inclusiever onderwijs
Het doel van de inzet op inclusiever onderwijs is dat leerlingen met
en zonder ondersteuningsbehoeften vaker samen dicht bij huis naar
dezelfde school kunnen, als het kan in dezelfde klas zitten en elkaar
ontmoeten op het schoolplein. Wanneer diversiteit op school de norm
wordt, is dat in de samenleving daarna ook het geval. Voor die
leerlingen voor wie dit nodig is, blijft er (tijdelijke) plek in een
specialistische setting. Het speciaal onderwijs moet hiernaast een
specialistisch netwerk worden, dat zijn expertise binnen inclusievere
scholen inzet. In het bijzonder cluster 2 heeft hierin de laatste
jaren al flinke stappen gezet.
Met (de beleidsvoorgangers van) passend onderwijs was het ook de
bedoeling om zoveel mogelijk kinderen mee te laten doen in het
regulier onderwijs. Maar we kunnen het in het licht van internationale
verdragen nog beter doen. De Kinderombudsman, het College voor de
Rechten van de Mens en Defense for Children dringen dan ook aan op
inclusiever onderwijs. Uw Kamer heef de motie van het lid Van Meenen
aangenomen 22. Alle 25 partijen waarmee ik het afgelopen jaar nauw heb
opgetrokken hebben hun steun uitgesproken23. De Onderwijsraad heeft in
haar advies aangegeven hoe we daar kunnen komen. Komend jaar ga ik met
alle betrokkenen een routekaart maken om het Nederlandse onderwijs in
de komende 15 jaar inclusiever te maken. Samenwerkingsverbanden en
scholen weten dan waar ze aan moeten gaan werken, in het vervolg op de
verbetering van passende ondersteuning.
Het is zaak om bij de verwezenlijking van dit aangescherpte ideaal de
lessen die we leerden van passend onderwijs ter harte te nemen. We
moeten niet alleen nieuwe doelen stellen, maar ook de tijd nemen om
goed te kijken wat het onderwijs nodig heeft om die doelen te behalen.
In het bijzonder de bonden en het Lerarencollectief hebben mij dit nog
eens op het hart gedrukt. De Onderwijsraad geeft ook aan dat het
alleen stapsgewijs kan. Tijd is ook nodig omdat nieuwe vormen van
onderwijshuisvesting nodig zullen zijn. Schoolbesturen (en gemeenten)
zullen op een gegeven moment verplicht worden om met groot onderhoud,
renovatie of nieuwbouw inclusiever onderwijs mogelijk te maken. Dit
kan in veel gevallen samen gaan met het verduurzamen van
schoolgebouwen.
Samenwerkingsverbanden en scholen die nu al klaar zijn voor
inclusiever onderwijs of er al stappen op zetten, help ik met de
experimenteerregeling “samenwerking regulier-speciaal onderwijs”.
Sinds 2018 kunnen scholen zich inschrijven en de inschrijving loopt
nog tot en met dit schooljaar. Deze scholen gaan de komende zes jaar
ervaring opdoen met inclusiever onderwijs. Dat moet onder andere
duidelijk maken of er onnodige belemmeringen zijn in wet- en
regelgeving, die we weg kunnen nemen. Ik ben over de belemmeringen ook
al in gesprek, onder meer met de Samen naar School-klassen, mede naar
aanleiding van de motie van de leden Westerveld en Kwint24.
In de beleidsnota kunt u meer lezen over inclusiever onderwijs en de
routekaart.
Afrondend
Velen hebben zich ingespannen om passend onderwijs goed en eerlijk te
evalueren. Samen met alle betrokken partijen heb ik in het afgelopen
jaar een integrale verbeteraanpak geformuleerd en hebben we elkaar
gevonden op de wens naar nog inclusiever onderwijs. Ik ben iedereen
heel erkentelijk voor de getoonde betrokkenheid en inzet. Hoewel de
omstandigheden uitdagend blijven, heb ik groot vertrouwen dat we alle
betrokkenen in staat gaan stellen om nog meer en vaker te zorgen voor
passende ondersteuning.
Komende maanden zullen de betrokken partijen en ik de voorgestelde
verbeteraanpak en de route naar inclusiever onderwijs verder vorm
geven. Dit doen we in relatie tot de programma’s Met Andere Ogen, Zorg
voor de Jeugd en Onbeperkt Meedoen en samen met VNG, G4, G44 en de
jeugdzorgregio’s.
Ik zal de voortgang nauwlettend volgen en u er regelmatig van op de
hoogte houden.
De minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob
1 Het eindrapport is voor de zomer gepresenteerd:
www.evaluatiepassendonderwijs.nl, Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
2 Zie het overzicht van geraadpleegde bronnen in bijlage 1,
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
3 Naar het voortgezet speciaal onderwijs gingen in 2019 iets minder
leerlingen dan in 2014.
4 Algemene Rekenkamer (2013). Kunnen basisscholen passend onderwijs
aan?
5 Leraren geven zowel destijds als onlangs aan dat het aantal
leerlingen met behoefte aan extra ondersteuning zit op 20 tot 25%.
6 Het gaat om artikelen 28 en 29 van het verdrag inzake de Rechten van
het Kind (IVRK). Daarin staat het recht van ieder kind op zo volledig
mogelijke ontplooiing van zijn persoonlijkheid, talenten, en
geestelijke en lichamelijke vermogens.
7 Kamerstuk 31 497, nr. 328.
8 Kamerstuk 31 497, nr. 305.
9 Kamerstuk 31 497, nr. 267.
10 Kamerstuk 31 497, nr. 347.
11 Kamerstuk 31 497, nr. 343.
12 Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 224.
13 Kamerstuk 31 497, nr. 324.
14 Kamerstuk 31 497, nr. 294.
15 Kamerstuk 31 497, nr. 292.
16 Kamerstuk 31 497, nr. 357
17 In de Jeugdwet staat een vergelijkbare bepaling voor het jeugdplan.
18 Kamerstuk 31 497, nr. 314
19 Kamerstuk 31 497, nr. 318
20 Onder organisatiekosten vallen de kosten voor bedrijfsvoering (26%
à 28%) en bezoldiging van bestuur en toezicht (11% à 14%). Het
overgrote deel van de kosten wordt echter gemaakt voor inhoudelijke
(wettelijke) taken, waaronder voor de tlv’s (20%) of overige
coördinerende taken, zoals gesprekken met externe professionals (zoals
wijkteams en huisartsen) of het ontwikkelen van
ontwikkelingsperspectieven (40%).
21 Naast de Sectorraad Praktijkonderwijs gaat het om de Sectorraad
samenwerkingsverbanden vo, de VO-Raad, de AOC-Raad en SPV.
22 Kamerstuk 31 497, nr. 327
23 Zie bijlage 1 voor het overzicht van partijen.
24 Kamerstuk 31 497, nr. 348