5 Den 9 Marts 2005 Jnr 04501400045

- 5 - den 9. marts 2005 j.nr. 04-5014-00045 kommissorium for udvalget om forældremyndighed og samvær 1. bagg

- 5 -

Den 9. marts 2005
J.nr. 04-5014-00045
KOMMISSORIUM
for
udvalget om forældremyndighed og samvær
1. Baggrunden for nedsættelsen af udvalget
Den 1. januar 1996 trådte nye regler om forældremyndighed og samvær i
kraft, jf. lov nr. 387 af 14. juni 1995 om forældremyndighed og
samvær. Bag lovændringen lå et ønske om at gøre reglerne på området
mere tidssvarende, så de passede til familiernes ændrede struktur i
samfundet, og således at de sikrede barnets kontakt til begge
forældre, også når disse ikke bor sammen.
Denne udvikling er siden fortsat. Reglerne om fælles forældremyndighed
ved separation og skilsmisse blev ændret den 1. januar 2002, således
at forældrene fortsætter med at have fælles forældremyndighed over
deres barn efter separationen eller skilsmissen, medmindre en af dem
ønsker det fælles ansvar ophævet. Den 1. juli 2002 blev det muligt for
ugifte forældre – på samme måde som gifte forældre – automatisk at få
fælles forældremyndighed samtidig med, at faderskabet til deres barn
registreres.
Også barnets kontakt med den forælder, det ikke bor sammen med, har
fået en anden karakter. Mange børn bor i dag på skift hos forældrene,
og hyppigheden og omfanget af samværet er øget i forhold til
tidligere.
Samtidig er udviklingen i de senere år også gået i retning af i højere
grad, bl.a. gennem børnesagkyndig rådgivning og konfliktmægling, at
sætte forældrene i stand til selv at finde løsninger på deres
eventuelle problemer frem for at bede myndighederne om at træffe
afgørelse herom. Som eksempel på dette kan nævnes, at der den 1.
oktober 2004 kom nye regler om ændring af samvær. Forældrene kan
herefter ikke længere få myndighederne til at tage stilling til
samværsspørgsmål af mere detailpræget karakter, men henvises til selv
at søge disse løst indbyrdes, eventuelt gennem rådgivning og mægling.
Også barnets rolle i sagerne er blevet styrket. Børn høres i langt
højere grad end tidligere, når myndighederne skal træffe afgørelse om
forældremyndighed og samvær. Dette blev bekræftet ved en lovændring,
der trådte i kraft den 1. januar 2002. Det fremgår nu udtrykkeligt af
lov om forældremyndighed og samvær, at også børn under 12 år skal
høres, hvis barnets modenhed og sagens omstændigheder tilsiger det.
Børnene skal også tilbydes børnesagkyndig rådgivning, og i nogle
statsamter er der oprettet børnegrupper, hvor børn kan tale med andre
børn om de problemer, de har, når deres forældre er gået fra hinanden.
Uanset denne udvikling har reglerne og praksis på forældremyndigheds-
og samværsområdet i de senere år været genstand for kritik. Det er
blevet anført, at lovgivningen i højere grad skal tage udgangspunkt i
hensynet til barnet og ikke i hensynet til forældrenes behov. Det
enkelte barn skal have en mere fremtrædende rolle. Selvom
myndighederne i vidt omfang hører børn under 12 år, skal 12 års
aldersgrænsen i loven ophæves, og det skal præciseres, at alle børn
har ret til at blive hørt, medmindre de ikke har den nødvendige
modenhed hertil. Børneperspektivet fremgår i øvrigt ikke
tilstrækkeligt tydeligt af lovreglerne og kommer heller ikke klart nok
til udtryk i myndighedernes praksis. Særligt i forhold til reglerne om
forældremyndighed er det blevet anført, at disse ikke altid sikrer
barnet et ligeværdigt samvær og dermed barnets krav på begge sine
forældre. Det er endvidere blevet kritiseret, at forældre – især fædre
– der fuldt ud er egnede til at tage sig af deres børn, fratages
forældreansvaret, når der anlægges retssag om ophør af fælles
forældremyndighed. Samtidig har det vist sig, at bestemmelserne om
samværschikane i praksis ikke hindrer, at en forælder kan opleve
uberettiget at blive afskåret fra at have kontakt med barnet. Det er
dog også blevet anført, at det kan være direkte skadeligt for et barn
at blive udleveret til en forælder med bistand af fogedretten efter
retsplejelovens regler om tvangsfuldbyrdelse af samvær og
forældremyndighed.
På den baggrund har Ministeriet for Familie- og Forbrugeranliggender
besluttet at nedsætte et udvalg, der skal overveje, om reglerne om
forældremyndighed og samvær er tidssvarende, og om de i tilstrækkelig
grad sikrer varetagelsen af barnets interesser og behov.
2. Udvalgets opgaver
Udvalget skal overveje nedenstående dele af forældremyndigheds- og
samværsområdet. På de områder, hvor udvalget finder behov for
ændringer, anmodes udvalget om at udarbejde lovudkast og fremkomme med
forslag til ændringer af administrativ praksis.
Udvalget skal således ikke foretage en fuldstændig revision af lov om
forældremyndighed og samvær, da en række områder allerede har været
genstand for revision de senere år.
Arbejdet i udvalget skal tilrettelægges sådan, at det kan afsluttes
inden udgangen af marts 2006.
2.1. Forældremyndighed
Efter lov om forældremyndighed og samvær kan den ene forælder altid
kræve, at den fælles forældremyndighed bringes til ophør. Er
forældrene uenige om, hvem der skal have forældremyndigheden alene,
træffes afgørelsen herom af retten. Selv om dommeren anser begge
forældre for egnede til at tage sig af barnet, skal
forældremyndigheden i dag placeres hos den ene forælder, der herefter
kan træffe alle afgørelser om barnets personlige forhold uden at
inddrage den anden forælder. Den pågældende forælder kan f.eks. flytte
barnet til udlandet, uden at den anden forælder kan modsætte sig
dette.
Udvalget skal overveje, om der bør indføres adgang for domstolene til
at bestemme, at forældre fortsat skal have fælles forældremyndighed
over deres barn, selv om en af dem ønsker at få den fælles
forældremyndighed bragt til ophør og få forældremyndigheden over
barnet alene, herunder om en sådan forældremyndighed kan fungere i
praksis. Det skal i den forbindelse overvejes, om den fælles
forældremyndighed kun skal kunne bringes til ophør, såfremt særlige
hensyn taler herfor, herunder hvad der er bedst for barnet. Hvis
udvalget mener, at der bør indføres mulighed for at bestemme, at
forældrene fortsat skal have fælles forældremyndighed, skal udvalget
fremkomme med forslag til, hvordan forældrenes tvister om barnet kan
løses. Det skal bl.a. overvejes, om myndighederne skal kunne træffe
afgørelser om enkeltspørgsmål, som f.eks. om hvor barnet skal bo, om
samtykke til flytning med barnet til andre dele af landet eller til
udlandet samt om skolegang, religiøse forhold eller
fritidsaktiviteter. I relation til spørgsmålet om barnets bopæl kan
det overvejes, om det skal være muligt at træffe afgørelse om ”delt
bopæl”. Dette skal ses i lyset af, at det er antaget, at der ikke i
lov om forældremyndighed og samvær er hjemmel til at bestemme, at
barnet skal have samvær med den ene forælder halvdelen af tiden.
Samtidig skal udvalget også overveje, om der i disse situationer bør
være regler om forældrenes adgang til på egen hånd at træffe
beslutninger om barnets forhold.
Udvalget skal i øvrigt overveje, om lovens udtryk ”forældremyndighed”
er tidssvarende og dækkende i forhold til sit indhold.
2.2. Samvær
Efter § 16 i lov om forældremyndighed og samvær skal et barns
forbindelse med begge dets forældre søges bevaret ved, at den, der
ikke har barnet boende, har ret til samvær med barnet. Hvis forældrene
ikke kan blive enige om samværet, træffer statsamtet efter lovens § 17
afgørelse om omfanget og udøvelsen af samværet. Afgørelsen træffes
efter, hvad der er bedst for barnet. Statsamtet kan afslå at fastsætte
samvær, hvis det er påkrævet af hensyn til barnet.
Som anført i pkt. 1 har reglerne om samvær givet anledning til en del
kritik. Det er blevet anført, at reglerne ikke tilstrækkelig tydeligt
giver udtryk for, at samværet skal fastsættes med udgangspunkt i
hensynet til barnet og ikke i forældrenes behov. Samtidigt er det
blevet påpeget, at det er vanskeligt at få ophævet et samvær, og at
nogle samværssager har et meget langt forløb, der kan være til skade
for barnet, inden samværet alligevel ophæves til sidst.
Udvalget anmodes derfor om at overveje, hvordan reglerne om samvær kan
udformes, så det er utvivlsomt, at det ved fastsættelse af samvær
alene vurderes, hvad der er bedst for barnet. Reglerne skal således
tage udgangspunkt i barnets ret til samvær med dets forældre. Samtidig
skal udvalget overveje, om der er behov for at foretage ændringer af
regler og administrativ praksis for afslag på samvær, således at det
også her tydeliggøres, at det afgørende er, hvad der er bedst for
barnet. I den forbindelse skal udvalget overveje, om myndighedernes
muligheder for at foretage de fornødne undersøgelser af samværssager
kan styrkes bl.a. med henblik på at fremme sagsbehandlingen mest
muligt, således at meget lange sagsforløb undgås.
Samtidig skal udvalget undersøge, om samvær med mindre børn kan
tilrettelægges på en mere hensigtsmæssig måde.
I lyset af dette skal udvalget også tage stilling til, om reglerne i
lov om forældremyndighed og samvær § 18 om anden kontakt end samvær er
tidssvarende.
I forbindelse med udvalgets overvejelser om samvær skal spørgsmålet om
en eventuel adgang til at træffe afgørelse om ”delt bopæl” endvidere
inddrages.
Der er ikke i dag adgang til at fastsætte samvær mellem barnet og
andre personer, der har nær tilknytning til barnet, f.eks.
stedforældre, bedsteforældre eller søskende. Lovgivningen i en række
europæiske lande giver en sådan mulighed for at fastsætte samvær. Haag
1996-udvalget, der skal udarbejde forslag til de lovændringer, der er
nødvendige for, at Danmark kan ratificere Haagerkonventionen af 19.
oktober 1996 om jurisdiktion, lovvalg, anerkendelse, fuldbyrdelse og
samarbejde om forældreansvar og beskyttelsesforanstaltninger i forhold
til børn, skal efter sit kommissorium af 18. december 2003 også
overveje, om der bør indføres regler om barnets samvær med andre end
dets forældre. Da Haag 1996-udvalget endnu ikke har påbegyndt
overvejelserne herom, er det besluttet i stedet at overlade til
forældremyndigheds- og samværsudvalget at overveje dette spørgsmål. I
tilknytning hertil skal udvalget overveje, om Danmark bør tiltræde
Europarådets konvention af 15. maj 2003 om kontakt med børn, da denne
konvention indeholder en bestemmelse om samvær mellem børn og andre
personer end deres forældre.
Samtidig kan det overvejes, om der bør gives barnet adgang til at få
kontakt med en forælder, der ikke selv ansøger om kontakt.
Spørgsmålet om tvangsfuldbyrdelse af samvær gennem fogedretterne har
som omtalt i pkt. 1 været genstand for kritik. Justitsministeriets
Forskningsenhed udgav i maj 2004 en rapport om fogedretternes praksis
i samværs- og forældremyndighedssager. Bl.a. i lyset af denne rapport
bør udvalget overveje, om der er behov for at ændre reglerne om
tvangsfuldbyrdelse af afgørelser om forældremyndighed og samvær.
Såfremt udvalget foreslår, at domstolene fortsat skal medvirke ved
tvangsfuldbyrdelse, skal udvalget overveje, på hvilken måde
børnesagkyndige skal medvirke under sagens behandling.
Det fremgår af rapporten, at langt de fleste af sagerne har et
ukompliceret forløb, hvor størstedelen ser ud til at løse sig selv ved
fogedens blotte tilstedeværelse eller allerede som følge af, at den
forurettede part har taget kontakt til fogedretten. Det kan ikke
udelukkes, at nogle forældre chikanerer samværet og først udleverer
barnet til samvær, når den anden forælder kontakter fogedretten.
Hindring af gennemførelse af samværet uden grund kan tillægges
betydning, når retten skal træffe afgørelse i en sag om overførsel af
forældremyndigheden fra den ene forælder til den anden, jf. lov om
forældremyndighed og samvær § 12, stk. 2 og § 13, stk. 1. Afgørelsen
om overførsel af forældremyndigheden træffes dog ud fra en samlet
vurdering af, hvad der anses bedst for barnet. Bestemmelsen er i
retspraksis kun sjældent tillagt selvstændig betydning.
Udvalget bør overveje, om der er behov for at ændre reglerne om
samværschikane, eller om der i øvrigt bør tages initiativer, der kan
sikre barnets kontakt med en forælder, når bopælsforælderen uden grund
hindrer samværet.
2.3. Inddragelse af barnet og styrkelse af børneperspektivet i
forældremyndigheds- og samværsspørgsmål
Efter § 29 i lov om forældremyndighed og samvær skal der – når et barn
er fyldt 12 år – finde en samtale sted med barnet, før der træffes
afgørelse om forældremyndighed eller samvær. Samtalen kan dog
undlades, hvis den må antages at være til skade for barnet, eller hvis
samtalen er uden betydning for sagens afgørelse. Er barnet under 12
år, skal der afholdes en sådan samtale, hvis barnets modenhed og
sagens omstændigheder tilsiger det.
I visse sociale sager skal der efter § 58 i lov om retssikkerhed og
administration på det sociale område som udgangspunkt altid afholdes
en samtale med barnet, inden sagen afgøres. Samtalen kan undlades, i
det omfang barnets modenhed og sagens karakter i afgørende grad taler
mod gennemførelse af den.
Udvalget bedes fremkomme med forslag til, hvordan høringsreglerne i
lov om forældremyndighed og samvær kan tilpasses høringsreglerne i den
sociale lovgivning.
Herudover skal udvalget overveje, hvordan samtaler med børn kan
gennemføres bedst muligt. Samtidigt skal udvalget tage stilling til,
hvordan myndighederne skal behandle og eventuelt videreformidle de
oplysninger, som barnet fremkommer med under en samtale.
Udvalget skal vurdere, hvordan børneperspektivet i forældremyndigheds-
og samværsspørgsmål kan styrkes yderligere, herunder ved inddragelse
af børnesagkyndig rådgivning af både børn og forældre så tidligt som
muligt i forløbet.
Det skal endvidere overvejes, om der er grundlag for at tillægge
større børn en mere selvstændig rolle end i dag, f.eks. i relation til
partsstatus, klageadgang og mulighed for selv at rette henvendelse til
myndighederne.
3. Udvalgets arbejde i øvrigt
I lyset af traditionen for samarbejde og harmonisering mellem de
nordiske lande på det familieretlige område bør udvalget i sit arbejde
inddrage udviklingstendenserne i de øvrige nordiske lande. Disse er
senest beskrevet af Svend Danielsen i ”Nordisk Børneret II,
Forældreansvar, Et sammenlignende studie af dansk, finsk, islandsk,
norsk og svensk ret med drøftelser af harmoniseringsmuligheder og
reformbehov” (Nord 2003:14, udgivet foråret 2004).
Udvalget skal i sit arbejde også inddrage FN’s konvention om barnets
rettigheder og afrapporteringerne fra FN’s Børnekomité samt Den
Europæiske Menneskeretsdomstols praksis i sager om forældremyndighed
og samvær m.v.
Samtidig kan udvalget inddrage de rapporter og undersøgelser, der de
senere år er udarbejdet på forældremyndigheds- og samværsområdet,
ligesom udvalget kan indhente statistiske oplysninger m.v.
Udvalget kan efter behov afholde møder med berørte myndigheder og
organisationer, der ikke er repræsenteret i udvalget.
Bilag 1
Udvalget sammensættes således:
*
1 dommer (formand)
*
1 dommer indstillet af Den danske Dommerforening
*
1 praktiserende børnesagkyndig
*
1 børnesagkyndig forsker
*
1 medlem indstillet af Børnerådet
*
1 medlem indstillet af Advokatrådet
*
1 medlem indstillet af Foreningen af Statsamtmænd
*
1 medlem indstillet af Foreningen af offentlige chefer i
statsamterne og af Foreningen af Statsamtsjurister i forening
*
1 medlem indstillet af Foreningen Far
*
1 medlem indstillet af Børns Vilkår
*
1 repræsentant for Justitsministeriet
*
1 repræsentant for Ministeriet for Familie- og
Forbrugeranliggender
*
1 repræsentant for Familiestyrelsen
*
1 ekstern juridisk familieretsekspert
*
1 repræsentant fra Mødrehjælpen
Sekretariat: Familiestyrelsen
/var/www/doc4pdf.com/temp/656125.doc