Evaluation Finale Des Contrats De Ville 20002006 SAINT PIERRE

evaluation finale des contrats de ville 2000-2006 saint pierre 1) le contrat initial le contrat de ville signé en début 2000 par

Evaluation finale des contrats de ville 2000-2006
SAINT PIERRE
1) Le contrat initial
Le contrat de ville signé en début 2000 par la commune de Saint
Pierre, prolonge et amplifie des actions conduites depuis une dizaine
d’années. La municipalité et ses partenaires placent le nouveau
contrat dans la continuité des actions de DSQ (1989) et d’ODQ (1992)
qui ont initié les interventions territorialisées dans la commune et
préparé l’important contrat de ville installé en 1994 et qui s’achève
alors dans la confiance générale.
L’équipe opérationnelle en place est estimée de ses partenaires, elle
travaille en relations étroites avec une administration municipale
rodée et des services de l’Etat expérimentés en politique de la ville.
Le contrat affiche une ambition de dynamique territoriale maîtrisée et
il repose sur une palette étendue d’objectifs et vise un éventail de
territoires :
- Amélioration des services publics
- Expression collective des habitants
- Développement économique,
- Prévention de la délinquance,
- Habitat,
- Santé
- Grand Bois,
- Terre Sainte,
- Basse Terre, Joli Fond,
- Ravine Blanche,
- Ravine des Cabris, Bois d’Olives,
- Centre Ville en PRU,
- Mont Vert en Contrat de bourg.
Les moyens financiers un moment menacés par les limites de l’enveloppe
réunionnaise et par l’arrivée de communes nouvelles dans la politique
de la ville, sont bien défendus et le contrat signé est un des plus
importants à la Réunion.
Tout est donc réuni pour une exécution tranquille du contrat et c’est
une mise en œuvre sereine qui est entamée durant l’exercice initial de
2000. La foudre s’abat sur la commune avec la défaite de l’équipe
municipale en place aux élections de 2001 et l’arrivée au pouvoir d’un
opposant ancien et de son équipe.
Au changement d’orientation politique partisane, correspondent
également de nouveaux objectifs, moyens et méthodes, le tout imposé et
déployé en 2001 et 2002. La réorganisation des services municipaux est
accompagnée du changement de nombreux responsables administratifs et
techniques.
L’équipe opérationnelle du contrat de ville est pratiquement
renouvelée par des départs durant le 1er semestre 2003 et par des
arrivées au second semestre 2003 ce qui place l’évaluateur à
mi-parcours, travaillant en milieu d’année, face à une politique
fantomatique.
2) L’évaluation à mi-parcours
Il est très difficile au cabinet NEO, chargé de l’évaluation, de
rencontrer des interlocuteurs bien disposés, responsables et
compétents. Cela rend les constatations difficiles à réaliser malgré
l’expérience générale et locale du cabinet et son savoir-faire
technique.
Il relève notamment que le temps du deuil et des doutes n’est pas
achevé : nombreux sont les partenaires de l’ancienne équipe
opérationnelle qui regrettent sa disparition et la perte de son
savoir-faire, voire de son expertise, qui craignent soit
l’interruption du contrat de ville soit sa poursuite avec un recul
considérable de qualité dans les projets et les réalisations..
Cela est d’autant plus justifié que la nouvelle municipalité est
portée vers la politique de proximité et exprime une injonction
nouvelle et ferme de recentrage sur l’emploi local, le plus
fréquemment de l’emploi aidé. Cela ne laisse guère de place pour des
interventions élaborées conduites par des professionnels soucieux de
participation des habitants et de négociation avec des partenaires.
L’évaluation à mi-parcours pointe l’étendue des reculs en matière
d’organisation et de fonctionnement, de capacité de d’élaboration et
de suivi d’actions. Si elle relève le scepticisme des partenaires sur
la capacité de reconstruction, elle observe également que des
conditions de base d’une sortie de crise sont en train d’être réunies
à Saint Pierre : à partir de la mi-2003, la reconstitution d’une
équipe opérationnelle complète, avec une coordinatrice et cinq chefs
de projet de quartier, ne peut pas indiquer autre chose qu’une volonté
municipale de réinvestir le contrat de ville et de relancer la
politique de la ville…
D’ailleurs, c’est cette équipe inchangée depuis la rentrée de 2003 qui
a été le partenaire de l’évaluation finale :
- Myriam RION, coordonnatrice du contrat de ville
- Hélène MOUNISSY : chef de projet Grand Bois et Ravine des Cafres
- Claudine NOURRY : chef de projet Terre Sainte
- Jean-Hugues BRABANT : chef de projet Basse Terre et Joli Fond
- Gérard PAITRE : chef de projet Ravine Blanche
- Mickael BIGOT : chef de projet Pierrefonds, Bois d’Olives, Ravine
des Cabris
On notera que le chef de projet de Grand Bois, Hélène Mounissy,
appartenait à l’équipe opérationnelle du contrat de ville précédent
dont elle est le seul membre resté en fonction après 2003.
3) Les grandes thématiques
Une des particularités de l’organisation et du fonctionnement de
l’équipe opérationnelle à Saint Pierre, fortement mise en avant dans
les entretiens, c’est le choix d’une thématique prioritaire par
quartier. Cela s’exprime dans le tableau suivant :
- H. Mounissy : Culture et patrimoine
- C. Nourry : Education et formation
- J.-H. Brabant : Emploi et activités
- G. Paitre : Prévention et sécurité
- M. Bigot : Développement local
L’idée force c’est de proposer une réponse élaborée et une action
renforcée face au besoin de rang 1 repéré dans chaque quartier. Ce
n’est pas une spécialisation technique de chaque chef de projet, mise
à disposition de l’équipe et de l’ensemble des quartiers, c’est une
concentration locale d’attention et de moyens sur la thématique
prioritaire du territoire. On observera que cette sélection de
thématiques territorialisées ne recouvre pas la totalité des objectifs
du contrat initial.
Ces spécialisations sont bien exprimées dans le discours des membres
de l’équipe, repérables dans les programmations élaborées par chaque
chef de projet pour son quartier : une certaine séduction émane de ce
type de choix qui évite la dispersion et l’émiettement des moyens,
toutefois les conditions de l’évaluation ne permettaient pas de
contrôler la pertinence de la sélection thématique réalisée pour
chaque quartier et l’absence d’effets d’habillage des actions ce qu’il
n’y a pas lieu d’ailleurs de suspecter a priori.
La perception des binômes thématique/territoire ou priorité/quartier
est moins forte, évidemment, chez les partenaires qui ont des angles
d’approche spécialisés et surtout qui ont comme interlocuteur pour le
territoire, le chef de projet qui doit rester capable de dialoguer et
d’agir hors de la spécialité associée au périmètre qu’il représente,
avec tous les intervenants municipaux ou extérieurs.
4) La géographie prioritaire
Dans le dispositif observé, le nombre des chefs de projet correspond
au nombre de quartiers et une équipe au complet et stable paraît à
même de couvrir les périmètres retenus. Mais, la difficulté vient des
dimensions spatiales et de la taille des populations de chaque
quartier : de grands, de trop grands espaces prioritaires laissent
l’observateur perplexe sur la capacité opérationnelle de chaque chef
de projet qui est en charge de l’équivalent d’une petite ville de
métropole (5 à 10.000 habitants le plus souvent).
D’ailleurs la municipalité précédente travaillait sur une tripartition
de la commune, esquissant de former une nouvelle commune avec Bois
d’Olives et Ravine des Cabris (un quartier prioritaire), et une autre
avec Grand Bois et Terre Sainte (deux quartiers prioritaires).
A cela s’ajoute une vraie diversité de problématiques territoriales
allant de la maîtrise d’une agglomération rurbaine spontanée (Bois
d’Olives, Ravine des Cabris) à la rénovation d’ensembles de logements
sociaux vieillis (Ravine Blanche), en passant par la restructuration
d’un quartier usinier gagné par la spéculation foncière (Grand Bois).
Cette diversité qui fonde d’ailleurs la sélection de thématiques
territorialisées exposée ci-dessus, paraît malgré les affirmations de
la coordonnatrice, faire obstacle à la poursuite d’un objectif
cohérent au niveau municipal sauf à faire apparaître des schémas
d’intégration à l’échelon intercommunal et communal.
Enfin, sans surprise dans une politique d’aussi long terme que la
politique de la ville, il y a des degrés très variés de traitement des
objectifs et de niveaux de réalisation. Ainsi certaines maisons de
quartier sont à peine livrées et encore peu utilisées, certains
projets culturels sont adossés à des sites patrimoniaux en
restauration mais encore en quête d’usages futurs alors que des
dispositifs d’éducation et d’animation reposent sur des associations
expérimentées.
On indiquera pour finir que deux quartiers associés au contrat de
ville initial, en sont sortis aujourd’hui puisque le Centre Ville est
pris en charge par le PRU, et que le contrat de bourg de Montvert est
à l’arrêt.
5) Le partenariat
Les habitudes prises durant le contrat de ville précédent, qui
associaient étroitement l’équipe opérationnelle de l’époque et les
services municipaux, ont été mises à mal durant la phase de
déconstruction/reconstruction qui a suivi l’alternance politique de
2001, mais ensuite, la stabilisation de la nouvelle équipe
opérationnelle et celle des services municipaux a permis de rétablir
des liaisons techniques de qualité dont il a été donné d’observer des
exemples convaincants (intégration à la procédure de d’avis de
préemption, consultation systématique pour des visites ou
interventions en quartiers prioritaires).
Cela est favorisé par l’internalisation forte de la coordonnatrice qui
est responsable de la politique municipale de proximité, mais aussi,
nous semble-t-il, par le recrutement par la nouvelle municipalité, du
coordonnateur et d’un des chefs de projet réputé de l’équipe
opérationnelle dissoute.
Tout est perfectible et la coordonnatrice soutient qu’il y a encore
une marge de progression dans les relations « Equipe opérationnelle –
Services municipaux ». On relèvera cependant la capacité de gestion de
conflit et la capacité d’adaptation aux évolutions : ainsi, lors de
l’installation de l’ANRU sur Ravine Blanche, le partage de territoire
et de compétence a pu être conduit jusqu’à un bon niveau de consensus
entre techniciens, en dépit des tensions installées par le personnel
politique associé.
C’est sans doute au niveau des partenaires extérieurs qu’il y a les
points de vue les plus contrastés. D’une part, on reconnaît du
dynamisme et de la compétence à une majorité de l’équipe
opérationnelle, et un certain soulagement est exprimé par ceux qui ont
craint à mi-contrat l’écroulement de la politique de la ville à Saint
Pierre et qui ont le sentiment que l’essentiel a été maintenu avec des
renouvellements touchant forme et fond de cette action publique.
D’autre part, on exprime circonspection ou déception face à une
intégration municipale qui paraît excessive et/ou dangereuse :
politique multi financée et pilotée en commun, la politique de la
ville ne devrait pas sembler passer sous contrôle municipal exclusif
ou dominant. La spécialisation forte des chefs de projet, du fait du
choix d’une priorité territoriale, conduit les partenaires à prendre
appui sur cet éclatement du contrat en sous contrats spécifiques pour
porter des jugements très différenciés sur les chefs de projets,
portant sur leurs compétences ou leurs relations avec la municipalité.
6) Le pilotage
Après le grand bouleversement de 2003, c’est une équipe stabilisée et
au complet depuis trois années pleines, qui anime le contrat de ville
de Saint Pierre : il serait intéressant de savoir si cette situation à
un équivalent à la Réunion où le turn-over semble avoir été important
dans les diverses équipes opérationnelles au cours de la période
2000-2006 et où la fidélisation des professionnels dans la politique
de la ville ne paraît pas un acquis. A Saint Pierre, sans surprise,
les effets sont perceptibles : le travail en réseau s’installe dans la
durée et la réciprocité et tire donc avantage de la stabilité des
partenaires.
En rapport avec le renouvellement des hommes associé à l’alternance
politique, on doit mettre sous le projecteur la relation forte
installée entre la coordonnatrice et le maire. Partout la confiance du
maire au responsable du contrat de ville est indispensable à la mise
en œuvre effective et efficace de la politique de la ville. A Saint
Pierre, elle était nécessaire à son retour en grâce et à son retour en
force : « l’équation personnelle » de la coordinatrice auprès du
maire, légitimise l’équipe opérationnelle et permet de lui assurer
l’appui de tous les services municipaux. Cela facilite beaucoup le
travail au quotidien et évite des pertes de temps à des chefs de
projets engagés sur leur territoire.
Car, une des caractéristiques de l’équipe opérationnelle de Saint
Pierre, c’est de ne pas avoir de maison commune et de disposer au
contraire d’implantations renforcées dans les quartiers. Chaque chef
de projet dispose donc d’une base administrative (locaux et mobilier
et matériel de bureau) et du soutien d’un adjoint et d’une secrétaire.
Cette relative puissance de moyens techniques et humains donne une
autonomie réelle et un confort de fonctionnement appréciable.
La dispersion permanente de l’équipe, répartie sur les quartiers,
conduit à une coordination « déconcentrée » assurée par la
coordinatrice qui travaille beaucoup plus en « face à face »
successifs avec chacun des chefs de projet que par des regroupements
d’ensemble de l’équipe qui n’ont d’ailleurs pas de périodicité
définie. La coordinatrice semble en position de contrôle et
d’instruction des propositions assurant une sorte de « back office »,
elle paraît également au centre de la circulation d’informations et en
contact direct avec l’échelon politique. Egalement chef du service de
la proximité, elle est profondément intégrée dans les rouages
municipaux, et en charge d’un domaine d’intervention qui tient
particulièrement à cœur au maire actuel de Saint Pierre.
7) La participation
Placée parmi les thématiques initiales du contrat de ville (Expression
collective des habitants), la participation repose sur une présence
affirmée dans les quartiers. Cela a été exposé : les chefs de projet,
leurs adjoints et leurs secrétariats sont installés dans les
différents territoires prioritaires où ils travaillent
quotidiennement. La présence d’un trio d’intervenants permet d’assurer
une présence sur le terrain, la participation à des réunions et une
permanence au bureau.
On affirmera donc qu’il y a une accès réel, crédible, à la politique
de la ville pour les habitants d’un quartier prioritaire : ils peuvent
aisément savoir où se trouve le chef de projet de leur quartier et ses
collaborateurs, se rendre n’importe quand à la permanence proche, et
prendre contact sans délai pour exposer leurs demandes ou leurs
projets.
A cela s’ajoutent des liens anciens avec des associations pérennes qui
sont les interlocuteurs privilégiés de l’équipe. L’étude de la
composition actuelle des associations de Saint Pierre n’a pas pu être
poussée assez loin pour apprécier l’impact de l’alternance politique
sur le tissu associatif communal et pour faire la part des
associations de quartiers et des associations à champ communal : on se
contentera d’observer que l’équipe opérationnelle ne paraît pas
manquer ni de sollicitations associatives et ni de relais à ses
propositions d’action.
Renouvelée presque entièrement à mi-contrat, l’équipe opérationnelle
placée sous l’autorité d’une coordinatrice qui est également
responsable de la politique communale de proximité, paraît aux yeux de
la population, être un service annexe de la mairie, et n’échappe aux
effets de son assimilation poussée à la municipalité.
8) Des éléments de réflexion
Commune anciennement associée à la politique de la ville, Saint Pierre
compte certains quartiers qui font l’objet d’interventions depuis une
quinzaine ou une douzaine d’années, tels Terre Sainte ou Basse Terre.
Ils ont bénéficié d’améliorations « quantitatives » comme on dit
(voierie, réseaux, logements) et puis maintenant « on y fait du
qualitatif » (éducation, famille, santé). La question de la perpétuité
des interventions publiques dans certains quartiers doit être posée
car s’il y a toujours « encore à faire », certains quartiers
paraissent abonnés aux aides spécifiques, faisant en quelque sorte
d’une stigmatisation ancienne, une labellisation pérenne.
En charge d’un important contrat dans la politique de la ville à la
Réunion, l’équipe opérationnelle de Saint Pierre retient l’attention
d’autant plus que sa stabilité depuis la mi-contrat et sa
structuration assez affirmée permettent des observations de bonne
qualité et quelques interrogations.
On peut admettre aisément qu’une relation de proximité avec le
politique était la condition sine qua non de la restauration de la
politique de la ville après l’alternance, d’autant plus que les
équipes précédentes, en charge de la mairie ou du contrat de ville,
passaient pour être en relations étroites. L’implication simultanée
dans la politique de la ville et dans la politique communale de
proximité, ne correspond ni à une clause du contrat initial ni à une
intégration dans une politique urbaine dotée d’une stratégie affirmée
et d’une exécution claire. Cela fait craindre à l’approche de
nouvelles échéances, une certaine fragilité de la reconnaissance de la
politique de la ville ou de ce qui lui succédera (les CUCS).
Il est intéressant de revenir sur la déconcentration de l’équipe
opérationnelle dont il a été dit qu’elle n’a pas de maison commune ni
même de temps de mise en commun, qu’elle est organisée et fonctionne
en sous-unités territorialisées produisant d’ailleurs des
programmations distinctes et leurs bilans propres. La collégialité de
l’équipe paraît alors réduite au minimum et la coordination globale
semble la simple adition des régulations bilatérales
coordinatrice/chef de projet. On peut y voir un modèle de
fonctionnement pour les CUCS agréés dans les grandes communes, si
ceux-ci correspondent bien à des territoires définis strictement par
rapport à des priorités spécifiques, sans souci particulier de
l’unité.
IRED-OI – Ingénierie Recherche Expertise Développement – Océan Indien
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