1 Les Mises À Disposition De Services Au Sein

1. les mises à disposition de services au sein d’un epci à fiscalité propre 1. base légale les i, ii, iii e

1.
Les mises à disposition de services au sein d’un EPCI à fiscalité
propre
1.
Base légale
Les I, II, III et IV de l’article L. 5211-4-1 du CGCT.
2) Le dispositif
Pour l’exercice des compétences transférées et si ce transfert est
partiel, par exemple parce que cette compétence est soumise à la
définition d’un intérêt communautaire, les services chargés de la mise
en œuvre de cette compétence peuvent rester au sein de la commune.
Celle-ci peut alors mettre à disposition ces services au profit de
l’EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient.
Symétriquement, les services d’un EPCI à fiscalité propre peuvent être
mis à la disposition de ses communes membres pour l’exercice de leurs
compétences, si cela présente un intérêt en termes de bonne
organisation des services.
Cette forme de mutualisation permet d’éviter la séparation en
plusieurs entités d’un service du fait d’un transfert partiel de la
compétence d’une commune à un EPCI à fiscalité propre.
Ces dispositions sont applicables à tous les EPCI à fiscalité propre.
Elles sont complétées par les dispositions de l’article L. 5215-30 du
CGCT spécifiques aux communautés urbaines qui prévoient que pour les
compétences conservées par les communes, les communautés urbaines
peuvent mettre leurs services techniques à la disposition des communes
qui en font la demande.
En revanche, les services chargées de la mise en œuvre d’une
compétence entièrement transférée ne peuvent être conservés par les
communes membres et ne peuvent pas faire l’objet d’une mise à
disposition de service.
3) Exemples de mises en œuvre
Lorsqu’une commune transfère à une communauté de communes la
compétence « création, aménagement et entretien de la voirie
communautaire », le service en charge de la voirie peut continuer à
être géré par la commune pour éviter la création d’un doublon au sein
de l’EPCI à fiscalité propre.
Une autre solution consiste à transférer intégralement le service en
charge de la voirie à la CC, qui le met ensuite à la disposition de la
commune pour la partie de la compétence voirie qu’elle a conservé.
La mise à disposition de services peut également être adaptée à la
compétence en matière d’équipement culturel et sportif (compétence
optionnelle des communautés de communes) qui est soumise à la
définition d’un intérêt communautaire. Il en est de même pour la
compétence optionnelle « action sociale » des communautés de communes,
qui est elle aussi d’intérêt communautaire.
2.
Les services communs
1.
Base légale
Article L. 5211-4-2 du CGCT
2.
Le dispositif
Un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs communes membres et un
ou plusieurs établissements publics rattachés soit à l’EPCI à
fiscalité propre soit à une ou plusieurs communes peuvent se doter
d’un service commun pour l’exercice des fonctions support ou pour
l’exercice des compétences que les communes ont conservé. Ces services
communs sont en principe gérés par l’EPCI à fiscalité propre mais
peuvent si le conseil communautaire en délibère ainsi être confié à
une commune membre.
La loi NOTRe prévoit que les services communs peuvent désormais
exercer des missions opérationnelles, « en dehors des compétences
transférées par les communes à l’EPCI à fiscalité propre ». Par
conséquent, les services servant à l’exercice direct de compétences
conservées par les communes peuvent faire l’objet d’un service commun.
3) Exemples de mise en œuvre
a) L’utilisation des services communs pour mutualiser les fonctions
support
La mutualisation de la fonction achats (qui est une mission
fonctionnelle) peut se faire par la création d’un service commun
(article L. 5211-4-2 du CGCT). Le service commun pourra utilement être
placé auprès de l’EPCI à fiscalité propre. La mise en place d’un tel
dispositif est potentiellement source d’économies. Les gains en termes
de sécurité juridique pour les marchés d’achats des petites communes
sont également importants car elles bénéficient d’une expertise
qu’elles ne peuvent acquérir seules.
Dans le même ordre d’idée, la mise à disposition des services d’une
direction informatique d’une collectivité (ville-centre ou EPCI à
fiscalité propre) au profit des autres communes peut être bénéfique.
Elle est mise en place par la création d’un service commun géré par la
ville-centre ou par l’EPCI à fiscalité propre. Elle permet de réaliser
des économies d’échelle notamment pour les acquisitions de licences et
pour le matériel informatique.
Enfin, des services d’état-civil et d’urbanisme peuvent faire l’objet
d’un service commun.
b) L’utilisation des services communs pour éviter des restitutions de
compétences aux communes lors des fusions d’EPCI à fiscalité propre.
Dans le cadre des nouveaux SDCI, les propositions des préfets
concerneront la fusion d’EPCI à fiscalité propre avec d’autres EPCI à
fiscalité propre moins intégrés. Si les nouveaux EPCI à fiscalité
propre issues des fusions ne veulent pas se doter de certaines
compétences (services aux personnes par exemple) sur l’ensemble de
leur territoire, afin de maintenir un exercice intercommunal des
compétences en question sur le même périmètre qu’avant la fusion, il
peut être souhaitable de recourir à des services communs pour prendre
en charge des missions opérationnelles, ce que permet dorénavant
l’entrée en vigueur de la loi NOTRe.
Il conviendrait alors de procéder en deux temps. Pendant la période
transitoire suivant la fusion, la compétence en question sera
restituée aux communes, à condition que l’EPCI conserve le nombre
minimal de compétences optionnelles transférées correspondant à sa
catégorie.
Parallèlement, puisque cette compétence ne sera plus transférée à
l’EPCI à fiscalité propre, elle pourra au titre des missions
opérationnelles mentionnées à l’article L. 5211-4-2 du CGCT faire
l’objet d’un service commun. L’article L. 5211-4-2 prévoit en effet
que seuls peuvent faire l’objet d’un service commun, les compétences
qui se trouvent « hors des compétences transférées ».
Il est souhaitable que ces deux opérations soient menées dans des
délais aussi rapprochés que possible voire concomitamment, pour que
les communes n’aient pas à exercer véritablement les compétences qui,
après avoir été restituées, font l’objet de la création d’un service
commun. Pour ce faire, il peut être conseillé que le conseil
communautaire prenne une décision de restitution de compétence aux
communes avec une date d’entrée en vigueur différée. Ce dispositif
permettrait, dans l’intervalle, aux conseils municipaux et à l’EPCI
nouveau issu de la fusion de passer une convention mettant en place un
service commun, applicable dès que sera effective la décision de
restitution.
En application de l’article L. 5211-4-2 du CGCT, ce service commun
peut ne concerner que certaines des communes membres du nouvel EPCI à
fiscalité propre, soit probablement au départ les communes membres de
l’ancien EPCI qui exerçait la compétence. La gestion de crèches pourra
ainsi continuer à être exercée par le biais d’un service commun si un
EPCI à fiscalité propre qui l’exerçait fusionne avec un EPCI qui ne
l’exerce pas, et que l’EPCI fusionné ne souhaite pas reprendre la
compétence en tant que telle.
c) La création de service commun compétent pour un certain nombre de
communes d’un EPCI à fiscalité propre afin de dissoudre des syndicats
inclus dans son périmètre.
Des syndicats à vocation unique de faible étendue peuvent être inclus
à l’intérieur du périmètre d’EPCI à fiscalité propre. Des EPCI à
fiscalité propre peuvent en effet n’avoir pas voulu reprendre les
compétences que ces syndicats exercent parce qu’elles n’intéressaient
pas l’ensemble de leurs communes membres. Le cas le plus typique est
celui des syndicats scolaires et périscolaires. Le nombre de ces
syndicats inclus va s’accroître puisque des syndicats qui n’étaient
pas inclus dans le périmètre d’un EPCI à fiscalité propre vont le
devenir du fait des fusions d’EPCI à fiscalité propre pris en
application des SDCI.
Les préfets pourront suggérer dans ce cas aux EPCI à fiscalité propre
de constituer avec leurs communes membres intéressées un service
commun compétent pour assurer la compétence que remplit le syndicat
inclus. L’entrée en vigueur de la convention portant ce service commun
coïnciderait avec ou précéderait de peu la date de dissolution du
syndicat devenu inutile.
d) A contrario les services chargées d’une compétence transférée,
partiellement ou totalement, à l’EPCI à fiscalité propre ne peuvent
faire l’objet d’un service commun.
3.
La coopération horizontale pour l’exercice d’une même compétence
1) Base légale
Article L. 5111-1-1 du CGCT
2) Le dispositif
L’article L. 5111-1-1 du CGCT permet l’exercice en commun d’une même
compétence entre les départements, les régions, leurs établissements
publics, leurs groupements, les communes appartenant à la métropole du
Grand Paris et les syndicats mixtes sans créer de structure juridique
ad hoc. Cette coopération s’exerce via des conventions ayant pour
objet de mettre à la disposition de l’un des cocontractants un
service, un équipement ou de regrouper des services ou des équipements
existants au sein d’un service unifié relevant d’un seul
cocontractant. Elles échappent au code des marchés publics ainsi qu’à
l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005.
Les communes (hors celles de la métropole du Grand Paris) étaient
expressément exclues de ce dispositif. Depuis l’entrée en vigueur de
la loi NOTRe, grâce à la nouvelle rédaction de l’article L. 5111-1-1
du CGCT, des conventions visant à l’exercice en commun de
l’instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune
ou de l’Etat peuvent être passées entre plusieurs établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs
communes membres qui seront alors cocontractantes.
3) Exemple de mise en œuvre
L’utilisation de la coopération horizontale pour l’exercice en commun
d’une compétence permettra de supprimer ou d’éviter de créer des
syndicats par exemple en matière d’instruction des autorisations du
droit du sol.
Des conventions visant à l’exercice en commun de l’instruction des
décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’Etat
pourront être passées entre plusieurs établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes
membres qui seront alors cocontractantes.
Cette nouvelle possibilité est particulièrement intéressante pour les
petites communes qui étaient confrontées à des difficultés pour
l’instruction des autorisations de droit du sol et souhaitaient mettre
en place des syndicats mixtes entre les EPCI à fiscalité propre dont
elles étaient membres pour atteindre la taille critique permettant de
gérer cette procédure. Désormais, plusieurs EPCI à fiscalité propre et
certaines de leurs communes pouvant contractualiser à cet effet, la
création d’une structure syndicale sera inutile et les syndicats qui
auraient été créés dans ce but pourront être dissous.
4.
Les prestations de services
1.
Base légale
Troisième alinéa de l’article L. 5111-1 du CGCT
2.
Le dispositif
Peuvent être conclues des conventions qui ont pour objet la
réalisation de prestations de services entre les départements, les
régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les
syndicats mixtes. Les mêmes conventions peuvent associer des
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre entre eux.
Par ailleurs, cet article prévoit également que « lorsque les
prestations qu'elles réalisent portent sur des services non
économiques d'intérêt général (SNIEG) au sens du droit de l'Union
européenne (…), ces conventions ne sont pas soumises aux règles
prévues par le code des marchés publics ou par l'ordonnance n°
2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines
personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés
publics ».
Jusqu’alors, les communes étaient expressément exclues de ce
dispositif. Depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, les communes
membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre peuvent passer entre elles une convention de
prestations de service uniquement lorsque le rapport relatif aux
mutualisations de services prévu à l’article L. 5211-39-1 du CGCT le
prévoit.
3.
Exemple de mise en œuvre
Les conventions de prestations de services doivent porter sur des
services non économiques d’intérêt général. A titre d’exemple, elles
ne peuvent porter sur la compétence en matière de déchets, celle-ci
n’étant pas un service non économique d’intérêt général.
Une convention de prestations de services peut prévoir qu’une commune
met à disposition d’une autre commune membre du même EPCI à fiscalité
propre son service juridique. Une convention-cadre est alors signée
entre les deux communes et chaque prestation de services fera l’objet
d’un contrat séparé dont le prix correspondra au coût réel estimé de
la prestation.
5.
Les ententes
1.
Base légale
Articles L 5221-1 et L 5221-2 du CGCT :
2.
Le dispositif
Deux ou plusieurs communes, syndicats intercommunaux, EPCI à fiscalité
propre ou syndicats mixtes peuvent passer des conventions ayant pour
objet de traiter d’objets d’utilité communale ou intercommunale
intéressant tous les participants et compris dans leurs attributions.
Les participants à l’entente (qui n’a pas la personnalité juridique)
peuvent passer entre eux des conventions à l’effet d’entreprendre ou
de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions
d’utilité commune.
3.
Exemple de mise en œuvre
Le champ d’application des ententes est a priori très vaste.
Cependant, l’absence de personnalité juridique de l’entente et donc
l’impossibilité qu’elle a de contracter avec des tiers (fournisseurs
notamment) limite souvent son utilisation à la gestion d’équipements
publics.
6.
Les mises à disposition de services des syndicats mixtes ouverts
restreints
1.
Base légale
Article L. 5721-9 du CGCT
2) Le dispositif
Un syndicat mixte ouvert restreint peut mettre tout ou partie de ses
services à la disposition des collectivités locales ou EPCI membres
pour l’exercice de leurs compétences.
Les services d’une collectivité territoriale ou d’un établissement
public de coopération intercommunale membre peuvent être en tout ou
partie mis à disposition du syndicat mixte pour l’exercice des
compétences de celui-ci.
3) Exemple de mise en œuvre
Un syndicat mixte ouvert restreint, par exemple un syndicat mixte
porteur d’un parc naturel régional (Syndicat mixte ouvert restreint)
peut mettre l’ensemble de ses services à disposition des EPCI membres
en prévoyant le remboursement des frais de fonctionnement de ces
services.
7.
La mise en commun de moyens
1.
Base légale
Article L. 5211-4-3 du CGCT
2.
Le dispositif
Un EPCI à fiscalité propre peut acheter des biens qu’il met à
disposition de ses communes membres, y compris pour la mise en œuvre
de compétences qui n’ont pas été transférées antérieurement à l’EPCI à
fiscalité propre.
3.
Exemples de mise en œuvre
Une communauté de communes se trouvant en zone de montagne acquiert un
chasse-neige qu’elle met à disposition de ses communes membres.
La rédaction de l’article L. 5211-4-3 du CGCT ne se limitant pas aux
biens mobiliers, l’achat pourrait porter sur des biens immobiliers par
exemple une salle des fêtes intercommunale qui serait mise à
disposition des communes membres.
8.
La définition de l’intérêt communautaire
1.
Base légale
Article L. 5214-16, L. 5215-20 et L. 5216-5 du CGCT
2.
Le dispositif
L’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre peut définir
l’intérêt communautaire de certaines compétences afin de distinguer au
sein d’une compétence les actions et les équipements qui continueront
à relever du niveau communal, de ceux qui par leur étendue, leur
contenu, leur objet stratégique, leur dimension financière ou leur
rayonnement sur le territoire intercommunal doivent être gérés par la
communauté, et donc lui être transférés.
Lorsque de nouveaux EPCI à fiscalité propre issus des fusions ne
veulent pas se doter de certaines compétences sur l’ensemble de leur
territoire et que la loi a prévu que celle-ci sont soumises à la
définition d’un intérêt communautaire, la définition de cet intérêt
communautaire peut-être utilisée afin de maintenir un exercice
intercommunal des compétences en question sur le même périmètre
qu’avant la fusion.
3.
Exemple de mise en œuvre
Une communauté de commune exerce la compétence optionnelle «
équipements culturels et sportifs et équipements de l’enseignement
préélémentaire et élémentaire » qui est soumise à la définition de
l’intérêt communautaire depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe.
Elle fusionne avec une autre communauté de communes qui n’exerce pas
cette compétence et dont les communes membres souhaitent conserver la
gestion de leurs équipements.
La définition de l’intérêt communautaire de la compétence «
équipements culturels et sportifs et équipements de l’enseignement
préélémentaire et élémentaire » qui sera effectuée par l’organe
délibérant de l’EPCI à fiscalité propre issu de la fusion permettra en
utilisant des critères objectifs d’aboutir à une liste des équipements
concernés relevant des critères arrêtés et correspondant aux seuls
anciens équipements communautarisés.
9.
Les compétences facultatives
1.
Base légale
Articles L. 5211-17 et L. 5211-41-3 du CGCT
2.
Le dispositif
Sur le fondement de l’article L.5211-17, des transferts de compétence
non prévus par la loi ou la décision institutive de l’EPCI peuvent
être opérés postérieurement à la création de l’établissement. Ils
requièrent des délibérations concordantes de l’organe délibérant de
l’EPCI et des conseils municipaux des communes membres se prononçant
dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création.
Le transfert peut porter « sur tout ou partie» d’une compétence. En
conséquence, les communes peuvent s’accorder pour définir les contours
de la compétence facultative qu’exercera l’EPCI et ainsi moduler les
conditions d’exécution de cette compétence sur le périmètre de l’EPCI.
Celles-ci doivent s’appuyer sur une définition objective, ce qui n’est
pas exclusif de la détermination d’une liste des établissements ou
équipements concernés par le transfert de compétences, à l’instar de
ce qui est exigé à l’occasion de la définition de l’intérêt
communautaire.
Ainsi, si un EPCI devant fusionner détient une compétence facultative
que les communes membres de l’autre EPCI avec lequel la fusion doit
s’opérer ne souhaitent pas voir exercée dans son intégralité sur le
périmètre de l’EPCI issu de la fusion, il peut réduire l’étendue de
cette compétence.
3.
Exemple de mise en œuvre
Une communauté de communes a mis en place un service de livraison de
repas à domicile, compétence facultative des communautés de communes.
Elle fusionne avec une communauté d’agglomération qui ne dispose pas
de ce service et ne souhaite pas s’en doter. Or, le III de l’article
L. 5211-41-3 du CGCT prévoit que lorsque la restitution des
compétences aux communes portent sur des compétences ni obligatoires
ni optionnelles, cette restitution peut n’être que partielle.
L’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre issu de la fusion
peut donc déterminer précisément les contours de cette compétence
facultative et prévoir de limiter cette compétence de livraison de
repas à domicile aux communes répondant à certains critères (taille,
typologie de population, caractéristiques géographiques).