EL ANÁLISIS COSTEBENEFICO PARA LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS Y

el análisis coste-benefico para la evaluación de proyectos y políticas pere riera universitat autònoma de barcelona introducción

EL ANÁLISIS COSTE-BENEFICO PARA LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS Y POLÍTICAS
Pere Riera
Universitat Autònoma de Barcelona
Introducción
Existe cierta tradición de efectuar análisis coste-beneficio de
diversos proyectos. En España, esta tradición no es muy extensa,
comparado con otros países y, sobretodo, se diferencia de ellos por lo
poco utilizado que éste método ha sido para la toma de decisiones. En
efecto, la mayor fuerza de un análisis coste-beneficio reside en su
utilidad para tomar decisiones eficientes. No es solo que puedan
medirse los beneficios, restar de ellos los costes, y ver si el saldo
es negativo (por tanto desestimando el proyecto) o positivo
(estimándolo), sino que nos permite hallar su tasa de rendimiento o,
alternativamente, el volumen de ganancia social que reportaría.
Comparando rendimientos, puede elegirse el proyecto al que más
eficientemente podemos dedicar los siempre escasos recursos de que
disponemos. Sin embargo, esa fuerza del análisis coste-beneficio para
la toma de decisiones públicas ha sido sistemáticamente marginada por
la propia administración.
La Unión Europea, por su lado, está pidiendo cada vez con mayor
insistencia y rigor la realización de este tipo de análisis para
algunos de los proyectos que recaban su co-financiación. Este elemento
puede ser decisivo en el futuro para ver incrementar el uso y,
sobretodo, la utilidad del análisis coste-beneficio en España.
Principales fases del análisis coste-benefico
Son diversas las fases por las que el investigador atraviesa en la
realización de un análisis coste beneficio. Todas ellas, tienen su
lógica y sus dificultades o complejidades. Se comentan a continuación,
de forma sucinta, las principales etapas y sus implicaciones. Para
ello, se escoge el ejemplo típico de una carretera. El campo de las
infraestructuras de transporte es uno de los que goza de más tradición
en la aplicación del análisis coste-beneficio. En el caso que aquí
planteamos como ejemplo, se pueden seguir los principales pasos en la
evaluación de este tipo de proyectos, y aplicable a la mayoría de
proyectos de otro tipo, políticas y programas. Aunque el ejemplo se
centra en una infraestructura de transporte por carretera, puede
extrapolarse fácilmente a vías férreas u otras infraestructuras de
comunicación.
Supongamos un tramo de carretera nacional que actualmente cruza la
ciudad. Se propone el proyecto de realizar una variante que transcurra
por las afueras de la ciudad, con conexiones rápidas con el centro,
para evitar los efectos de congestión circulatoria y aumentar la
seguridad vial.
Se plantea un análisis coste-beneficio ex-ante para decidir si es
conveniente realizar la inversión. Se compara el proyecto de variantes
con la alternativa de no realizarlo o status quo.
Debe decidirse, en primer lugar, la duración temporal de los costes y
beneficios considerados. La mayoría de análisis coste-beneficio de
infraestructuras viarias limitan los efectos a 15, 20 ó 30 años. A
pesar de la gran dispersión en el límite temporal adoptado por
distintos estudios, debe tenerse en cuenta que cuanto más lejos en el
tiempo quede un periodo, menor es la influencia que ejerce sobre el
resultado, ya que la aplicación de una tasa de descuento reduce
notablemente su aportación dentro del análisis coste-beneficio. En los
proyectos en los que exista mayor certeza sobre la durabilidad de los
costes y beneficios, se tenderá a fijar un límite de 30 años;
contrariamente, la incertidumbre en la evolución de los efectos
futuros de la infraestructura es un argumento usual para limitar la
duración a 15 ó 20 años.
La valoración de los costes y beneficios puede realizarse en pesetas
constantes de un año determinado o en pesetas corrientes de cada año.
La tasa de rendimiento interno del proyecto se interpreta en términos
nominales o constantes dependiendo de la opción que tomemos.
Supongamos que optamos por convertir a pesetas constantes todos los
valores, refiriéndolos al periodo cero o año inicial del proyecto.
En este ejemplo de variantes de una carretera, consideramos que los
principales beneficios esperados son los de ahorro de tiempo y
accidentes. Los costes más relevantes son los de construcción, suelo,
mantenimiento y señalización. Más adelante consideraremos los impactos
ambientales.
De entre los costes, el más importante en este tipo de proyectos es el
de construcción. Al plantearse un análisis coste-beneficio ex-ante,
estos costes no pueden observarse, por lo que se adoptan las
cantidades presupuestadas, que se incluyen en todos los proyectos.
Si los presupuestos están elaborados de forma detallada, para ser
ofrecidos a concurso de adjudicación de la obra, la cuantificación de
los costes puede afinarse aún más con la estimación de lo que serían
las cantidades liquidadas. Para ello, es preciso aplicar a los
presupuestos de construcción la fórmula correspondiente de revisión de
precios. Al ser cantidades futuras, debe trabajarse con proyecciones
de precios, generalmente extrapoladas del comportamiento en los años o
meses anteriores. Esta revisión supone un incremento en la estimación
de los costes que, de otra forma, estarían algo subvalorados. Con
todo, no es nada habitual realizar tales ajustes.
Un poco más controvertida es la estimación del coste del suelo por el
que transcurrirá la variante de carretera. En primer lugar, puede
pensarse en calcular el coste de oportunidad respecto al uso más
rentable de este suelo. Si su mejor alternativa es la agrícola, su
valor será inferior a si se trata de terrenos aptos y con demanda para
la edificación de usos comerciales, con precios de mercado superiores.
El coste de oportunidad puede variar a lo largo de las secciones de la
carretera proyectada. Se ve influido, también, por el uso que se
prevea dar a la vía urbana que sustituye. En este ejemplo suponemos
que la vía anterior pasaría a cumplir funciones viales locales. Una
simplificación a menudo utilizada es la de aplicar el precio de
expropiación como indicativo del coste del metro cuadrado de carretera
en concepto de suelo. Si éste es el procedimiento adoptado, debe
tomarse la precaución de aplicarlo a todo el nuevo trazado de
carretera, independientemente de que transcurra por suelo de propiedad
privada o pública.
Un tercer coste relevante es el de mantenimiento. Su cálculo no suele
ser especialmente problemático, dado que puede estimarse por
comparación con infraestructuras similares. Igualmente, su
distribución en el tiempo es conocida por experiencias anteriores:
parte del mantenimiento es rutinario, pero al cabo de un número
determinado de años debe realizarse una repavimentación completa, a un
coste muy superior al mantenimiento cotidiano. Naturalmente, los
avances tecnológicos pueden hacer variar en el futuro la relación de
costes; sin embargo, dada la incertidumbre de tales cambios, esta
contingencia suele obviarse en la cuantificación de esa partida.
El último de los costes relevantes que consideramos en este ejemplo es
el de la señalización de la nueva carretera (y de la retirada de
señalización en la antigua). Suele constituir una partida propia
dentro de los presupuestos, fácilmente cuantificable dada la
continuada experiencia en señalización vertical y horizontal de
carreteras. El cálculo se hace más complejo si se contemplan sistemas
de señalización técnicamente avanzados, como los llamados
"inteligentes", aunque es más probable que se introduzcan en nuevas
autopistas o vías de gran capacidad de vehículos que en variantes como
las del ejemplo que comentamos.
Existen otros costes que el análisis coste-beneficio de
infraestructuras viarias puede considerar, como los del trabajo de
preparar el proyecto antes de ejecutarlo, suponiendo que no se
hubieran incluido ya en los costes de construcción, el control de la
ejecución del proyecto (en la parte no incluida en los presupuestos de
construcción) o las molestias y atascos causados por la ejecución de
las obras.
El mayor beneficio que habitualmente se deriva de la construcción de
variantes de carreteras es el ahorro de tiempo que esas
infraestructuras aportan respecto a su ausencia o situación de status
quo. Este ahorro se da de forma directa para los usuarios que se
evitan los tramos urbanos, seguramente semaforizados, siempre más
lentos. Pero, al mismo tiempo, ejercen un efecto de descongestión para
los usuarios de las vías locales que quedan substituidas por las
variantes. La ingeniería de tráfico ha desarrollado distintas técnicas
y modelos para estimar estos efectos y proyectarlos a lo largo de los
años. Las horas ahorradas cada año pueden dividirse según motivos del
desplazamiento; por ejemplo, por motivo de trabajo y de ocio. El
motivo de ocio puede ser especialmente relevante en este tipo de
infraestructura en temporada turística. Corresponde a la economía
hallar y aplicar un valor monetario a la cantidad de tiempo ahorrado.
Cuando el motivo de desplazamiento es el de trabajo, se suele aplicar
el valor por hora del salario bruto como precio indicativo de su
costes de oportunidad. La Encuesta de salarios, publicada
periódicamente por el Instituto Nacional de Estadística, ofrece datos
actualizados de la evolución del salario medio de los trabajadores por
Comunidades Autónomas. Multiplicando los correspondientes valores en
pesetas por las horas ahorradas al año por motivo de trabajo, se
obtiene la estimación en pesetas del beneficio que aportaría la
variante por este concepto.
Se procedería de forma similar para detectar el valor del tiempo de
ocio ahorrado, si bien su cálculo es algo más complejo. Para
calcularlo, puede desarrollarse un estudio empírico, ad hoc, que
determine el valor del coste de oportunidad de una hora de ocio en
pesetas. Esos estudios suelen basarse o bien en técnicas indirectas o
directas. En las indirectas, suele observarse el comportamiento real
de las personas al desplazarse por motivo de ocio, cuando deben
decidir entre un modo de transporte más rápido, pero más caro, o uno
más barato pero más lento. En las directas, suele preguntarse a las
personas por sus decisiones de pago ante opciones de desplazamiento
similares a las anteriores. Alternativamente, y en caso de que no
fuera posible llevar a cabo un estudio ad hoc por limitaciones
presupuestarias, de calendario o de otra índole, puede utilizarse como
aproximación el valor del salario neto, o acudir a valores aconsejados
por otros estudios.
El producto del valor de la hora ahorrada de tiempo de ocio, por las
horas anuales ahorradas por este motivo gracias a la mayor fluidez de
circulación que aportan las variantes, constituye el valor anual,
expresado en pesetas, que los usuarios reciben por la inversión. Este
número, sumado al calculado por motivo de trabajo, da como resultado
el valor total del ahorro de tiempo para cada año.
Otro beneficio importante que debe tenerse en cuenta es la disminución
de accidentes que las variantes muchas veces aportan. El cálculo de la
variación de accidentes para cada año entra dentro de la
especialización de la ingeniería de tráfico. Lamentablemente, no es
una tarea del todo sencilla, dada la deficiencia estadística con la
que este trabajo se enfrenta. Los resultados suelen ser aproximaciones
relativamente fiables de número de accidentes sin víctimas, con
heridos leves, graves o muertos, que la variantes experimentaría,
comparado con el que sufre la actual carretera en su tramo urbano.
Tampoco es inmediata la valoración, en pesetas, de los daños
materiales, heridas y muertes. Una aproximación al promedio del coste
de los daños materiales en un accidente medio puede deducirse de los
datos facilitados por las compañías aseguradoras y de la guardia civil
de tráfico. De forma similar, la valoración de heridas leves y graves
puede aproximarse a partir de las compensaciones pagadas por las
compañías de seguros, o a partir de datos hospitalarios. Esta
aproximación suele subestimar el valor social del efecto de los
heridos en accidente. Por ello, puede aplicarse un factor de
corrección de los precios que se aproximen más a la realidad, o bien
realizar estudios ad hoc, o extrapolar los datos considerados estándar
en otros estudios o incluso en otros países con mayor tradición de
cálculo económico.
La valoración en pesetas de la vida humana presenta problemas éticos y
teóricos todavía mayores. Existen distintas formas de valoración de la
vida, todas ellas justificables, aunque siempre discutibles. Una forma
práctica de utilización de un valor aplicable al análisis
coste-beneficio es la adopción de las compensaciones pagadas por las
compañías de seguros, vía mutuo acuerdo o por sentencia judicial. Las
estadísticas se encuentran disponibles y actualizadas, y son sensibles
a la región geográfica y características de las víctimas. Sin embargo,
suele resultar en un valor inferior al obtenido con la mayoría de
otras aproximaciones.
El número de vehículos con daños materiales, y personas heridas y
muertas que se ahorran cada año con la realización de las variantes se
multiplica por su valor respectivo para obtener la expresión en
pesetas anuales de este beneficio.
Se pueden contemplar otros beneficios, como la variación en el consumo
de combustible y desgaste de los vehículos, cuando exista, debido la
mayor fluidez del tráfico y diferencia en quilometraje. Un beneficio
más importante, pero más complejo de valorar, es el del impacto
ambiental, positivo o negativo; en este ejemplo discutimos más
adelante su forma de estimación y su posible repercusión en el
resultado del análisis coste-beneficio.
Los valores se expresan en pesetas constantes, referidas habitualmente
al periodo cero o primer año de construcción del proyecto, lo cual
obvia el problema de la inflación. Supongamos que se trata de 1997
(periodo 0) y que se fija en 20 años la duración de efectos del
proyecto, a partir de su compleción. Si la construcción dura un año,
el límite se establecería al final del periodo 20, o año 2017. De esta
forma, elaboraríamos una tabla con los valores de los distintos costes
y beneficios para cada año. La resta, año a año, de los beneficios y
los costes constituye el llamado saldo neto de costes y beneficios. En
la tabla 1 puede observarse un sencillo ejemplo ilustrativo de estas
operaciones.
Tabla 1. Ejemplo ilustrativo de variables y valores en un análisis
coste-beneficio
Año
Costes
Beneficios
Saldo
Construc.
Suelo
Manten.
Señaliz.
Tiempo
Acciden.
1997
130
25
0
15
0
0
-170
1998
0
0
10
0
40
10
40
1999
0
0
10
0
38
9
37
....
2017
0
0
10
0
9
2
1
Nótese que el saldo en el primer periodo es negativo. Ello es debido a
que la acumulación de costes se concentra al principio, con la
construcción de la carretera, mientras que los beneficios se
distribuyen a lo largo de los años siguientes.
Para calcular el valor actual neto (VAN) del proyecto, debe aplicarse
una tasa de descuento. Eso es debido a que las personas tenemos una
preferencia temporal. Solemos valorar más un bien que podemos consumir
en el presente que ese mismo bien para consumo futuro. Preferimos una
cantidad dada de dinero ahora que esa misma cantidad de dinero en el
futuro, incluso en ausencia de inflación. Y cuanto más lejos esté el
periodo de consumo, mayor es la "penalización" con que lo percibimos.
En consecuencia, no podríamos legítimamente sumar las cantidades de la
columna del saldo en la tabla 1, dado que no tienen el mismo valor.
"Pierden" valor a medida que pasa el tiempo. La tasa de descuento,
social o financiera, se aplica a la columna del saldo (o a las sumas
parciales de costes y beneficios) para hacer sumable las pesetas de
distintos períodos y poder, así, obtener el VAN.
En este tipo de proyectos se suele adoptar una tasa del 10 por ciento
en términos reales (descontada ya la inflación), o un porcentaje
cercano. El resultado indica, para el conjunto de años considerados,
si los beneficios superan a los costes o viceversa, y en qué cantidad.
Así un número negativo de pesetas indicaría que aplicando una tasa de
descuento anual del 10 por ciento, los costes superarían a los
beneficios y sería recomendable no realizar el proyecto. Sin embargo,
si la cantidad de pesetas resultante de los cálculos es relativamente
próxima a cero, deben considerarse otras tasas de descuento y otros
factores que puedan influir en el resultado. En cualquier caso,
debería realizarse un análisis de sensibilidad para que quien deba
tomar una decisión basada en este análisis sepa sopesar mejor el
potencial y las limitaciones del ejercicio.
Otra forma de presentar los resultados es a través de la tasa de
rendimiento interno del proyecto. Es decir, el valor de la tasa de
descuento que iguala a cero la suma del saldo de costes y beneficios
acumulados en el tiempo. Tasas superiores al 30 por ciento pueden
considerarse como claramente favorables para proyectos como el
presentado en el ejemplo. Con todo, no se puede garantizar que una
tasa alta de rendimiento interno signifique que ese sea el mejor
proyecto al que dedicar los siempre escasos recursos; puede haber
otros proyectos más atractivos, con una tasa de retorno superior.
Tasas negativas indican que el proyecto no es socialmente deseable.
Tasas de rendimiento interno cercanas al 10 por ciento requieren
pruebas adicionales para ayudar a la entidad inversora a tomar
racionalmente su decisión. Cuando la decisión es clara en un sentido u
otro, no es preciso definirse por un determinado valor de la tasa de
descuento; el problema surge, claro está, cuando la tasa de
rendimiento interno no difiere excesivamente de la tasa de descuento
que se aplicaría en la solución del valor actual neto.
Finalmente, los resultados también pueden presentarse en forma de
ratio entre beneficios y costes. Se aplica una tasa de descuento -la
misma- por separado a los beneficios y costes anuales. La suma
ponderada de los beneficios se divide por la suma de los costes
descontados. Si el cociente es la unidad, los costes y beneficios son
idénticos al aplicarles esta tasa de descuento. Si el resultado es
superior a la unidad, los beneficios son superiores a los costes; el
número resultante muestra cuantas veces los beneficios son superiores
a los costes. Por el contrario, un cociente de 0,5, por ejemplo,
indicaría que los costes doblan el valor de los beneficios.
En la cuantificación de costes y beneficios del ejemplo de la variante
de carretera, no hemos estimado el valor de los impactos ambientales.
Supongamos que la tasa de rendimiento interno del proyecto es del 20
por ciento y que la administración, para asegurase de que toma la
decisión correcta, desea considerar el factor ambiental. La solución
ideal es la de valorar en pesetas los efectos ambientales mediante
alguna de las técnicas disponibles al efecto. Las más habituales son
la de valoración contingente, la del coste del viaje y la de los
precios hedónicos. Todas ellas tienen sus ventajas e inconvenientes,
pero permiten estimar, con solidez, el valor de los impactos
ambientales, externalidades y bienes públicos. Su explicación
detallada se escapa del ámbito de este escrito.
Sin embargo, a efectos ilustrativos, supongamos que, por limitaciones
presupuestarias del estudio, esta variable no se incluye pero quiere
tenerse en cuenta, como factor adicional al análisis coste-beneficio,
en el proceso de toma de decisiones.
Supongamos que los efectos ambientales principales son de signo
positivo. Los tramos de carretera urbana substituidos pasan a ejercer
funciones de vía local, con mucho menos tráfico. Los impactos
positivos se producen por la reducción en la contaminación acústica.
Probablemente, parte de la vía pueda destinarse a paseo con
vegetación, lo que mejoraría notablemente la estética del lugar.
Imaginemos, también, que el análisis coste-beneficio sin considerar la
variable ambiental salía negativo, o sólo ligeramente positivo. Por
ejemplo, que la tasa de rendimiento interno real era del 5 por ciento.
Imaginemos, por último, que el decisor invertiría si la tasa de
rendimiento fuese del 15 por cien o superior. Esos supuestos se
encuentran ilustrados, de forma simplificada, en la tabla 2, donde en
la columna del saldo original se reproduce la de la tabla 1, y en la
del saldo final una combinación repartida de forma igual en el tiempo,
que genera una tasa de retorno del 15 por ciento. La columna del
impacto ambiental mostraría, entonces, la cantidad mínima de pesetas
que la sociedad debería estar dispuesta a pagar por la mejora
ambiental.
Si el decisor considera poco probable que dicha valoración social sea
tan elevada, quizás tomará la decisión de no invertir. Si por el
contrario cree que supera este umbral, entonces sí que podrá
plantearse seriamente la posibilidad de una decisión positiva.
Tabla 2. Introducción de una variable ambiental
Año
Costes
Beneficios
Saldo original
Saldo final
Impacto ambiental
1997
170
0
-170
-170
0
1998
10
50
40
45
5
1999
10
47
37
42
5
....
2017
10
11
1
6
5
8