dictamen nº: 083/2003 título: consulta 73/2003 sobre el expediente de revisión de oficio de la resolución del rector de la upv/ehu, p


DICTAMEN Nº: 083/2003
TÍTULO: Consulta 73/2003 sobre el expediente de revisión de oficio de
la Resolución del Rector de la UPV/EHU, por la que se reconoce a D.
A.A.B. un tramo por méritos docentes del complemento específico
(quinquenio).
ANTECEDENTES
============
1.
El dictamen solicitado a la Comisión trae causa del expediente
tramitado por el Vicerrectorado de Profesorado de la Universidad
del País Vasco (en adelante UPV/EHU), referido a la revisión de
oficio de la Resolución de 13 de junio de 1991 del Rector de la
UPV/EHU, por la que se concede a D. A.A.B. el componente por
méritos docentes, una vez evaluados los méritos docentes
correspondientes al período de tiempo comprendido entre el 1 de
abril de 1980 y el 31 de diciembre de 1990.
2.
Por escrito del Vicerrector de Profesorado de 4 de julio de 2003,
se eleva el expediente de revisión de oficio, para la declaración
de nulidad del acto reseñado, a esta Comisión Jurídica Asesora a
los efectos de la emisión del preceptivo Dictamen.
FUNDAMENTOS
===========
I.
Informe de la Comisión Jurídica Asesora
---------------------------------------
3.
El expediente ha sido remitido a esta Comisión Jurídica Asesora en
solicitud del dictamen preceptivo previsto en el artículo 3.1 del
Decreto 187/1999, de 13 de abril, en relación con el artículo 102
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(en adelante LRJPAC).
4.
Las Universidades, sin perjuicio de la autonomía que les reconoce
el artículo 27.10 CE, están sujetas a las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, así se desprende de los artículos 1 y 2.2 de
la LRJPAC, de forma que los actos administrativos emanados por las
Universidades son revisables de oficio con el alcance y en los
términos fijados en ella.
5.
El acto que se trata de revisar ha de ser calificado como
declarativo de derechos de forma que la UPV/EHU no puede volver
sobre él si no es a través del procedimiento de revisión de
oficio.
6.
El Dictamen tiene, además, la peculiaridad de que ha de ser
favorable a la nulidad de pleno derecho del acto para que la
EHU/UPV pueda ejercer su facultad revisora, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 102 de la LRJPAC.
II.
Relato de hechos
----------------
7.
Esta Comisión considera necesario realizar una exposición de los
hechos que llevan a la UPV/EHU a ejercer sus potestades revisoras,
para obtener un reflejo exacto de las circunstancias que concurren
en el asunto que se somete a su consideración.
8.
Por Resolución de 13 de junio de 1991 del Rector de la UPV/EHU, se
reconoció a D.A.A.B. –Profesor Titular de la Facultad de Medicina
y Odontología- el componente por méritos docentes (uno de los
conceptos retributivos que integran el complemento específico),
tras la correspondiente evaluación de méritos docentes prevista en
el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones
del Profesorado Universitario.
9.
Dado que se suscitaron dudas sobre la procedencia del percibo de
la citada retribución por el profesorado universitario a tiempo
parcial que presta servicios en plazas asistenciales en el
Servicio Vasco de Salud (en adelante Osakidetza), la UPV/EHU
recabó de dicha institución sanitaria la relación de los docentes
que percibían el complemento de exclusividad.
10.
Contestado por Osakidetza el extremo requerido, y constatado que
D.A.A.B. no percibía el complemento de exclusividad, se informa de
este extremo a D.A.A.B al objeto de que presente cuanta
documentación estime conveniente y de que justifique la percepción
del componente por méritos docentes, advirtiéndole que de lo
contrario se suspenderá el abono de dicho complemento en la
próxima nómina.
11.
D.A.A.B presenta un escrito en el que señala que no se ha
producido ninguna modificación de las circunstancias que
concurrían cuando se reconoció su derecho, y que estamos ante un
acto firme, sin formular alegación alguna más.
12.
Ante dicha respuesta se acuerda iniciar el procedimiento de
revisión de oficio de la resolución por la que se realiza el
reconocimiento a D.A.A.B. del componente por méritos docentes del
complemento específico (quinquenio), por entender que estamos ante
un acto nulo de pleno derecho subsumible en el supuesto previsto
en la letra f) del artículo 62.1 de la LRJPAC, al tiempo que se le
concede un plazo de diez días para que realice las alegaciones y
aporte los documentos que estime oportunos.
13.
El interesado cumple dicho trámite mediante un escrito en el que
se limita a afirmar que se tengan en cuenta las alegaciones que
efectuó anteriormente.
III.
Aspectos procedimentales
------------------------
14.
Consta que el procedimiento se inició mediante Resolución de 29 de
abril de 2003 del Vicerrector de Profesorado de la UPV/EHU, y que
con anterioridad se abrió un periodo de información previa con el
fin de conocer las circunstancias relativas al abono del
componente de méritos docentes.
15.
En la consulta relativa al presente procedimiento de revisión de
oficio se hacen constar las causas que lo motivan y su
fundamentación jurídica, notificándose al interesado el acuerdo de
incoación del expediente, quien formula las alegaciones que ha
estimado pertinentes. Aunque no se ha dado el trámite de audiencia
previsto en el artículo 84.1 de la LRJPAC, éste no era necesario
por concurrir la circunstancia a que se refiere el apartado 4 del
citado precepto legal.
16.
La emisión de este dictamen se atiene, por tanto, a lo previsto en
el artículo 102.5 de la LRJPAC, pues se ha tramitado en el plazo
de tres meses, con independencia del trámite de consulta a este
órgano consultivo, que suspende el plazo de resolución del
procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.5
de la LRJPAC.
IV.
Análisis de fondo
-----------------
17.
El acto que se pretende revisar es la mencionada Resolución de 13
de junio de 1991 por la que se reconoció el componente por méritos
docentes del complemento específico a D.A.A.B., sin que el mismo
poseyera un régimen de dedicación a tiempo completo, premisa
necesaria para ser retribuido por dicho concepto, por lo que
entiende la autoridad consultante que se ha obtenido un derecho
careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición.
18.
Para analizar adecuadamente el asunto sometido a nuestro dictamen,
han de retenerse los siguientes datos que se desprenden del
expediente instruido: a) el interesado es profesor titular de la
Facultad de Medicina y Odontología; b) es personal docente en
régimen de dedicación a tiempo parcial; c) ocupa una plaza
asistencial en Osakidetza (Hospital de Cruces); d) por la
prestación de servicios en Osakidetza no percibe el denominado
complemento específico de exclusividad.
19.
Expuesta sintéticamente la causa por la que se pretende revisar la
citada Resolución de 13 de junio de 1991, así como los elementos
fácticos a tener en cuenta, procede analizar la normativa que
regula la percepción de las retribuciones del personal docente
vinculado a una institución sanitaria, normativa que se expone en
el acuerdo de iniciación del procedimiento y en el escrito
solicitando el presente dictamen.
20.
La Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria
(en adelante, LORU), en su Disposición Adicional Sexta, establecía
lo siguiente: “Por el Gobierno, a propuesta de los Ministerios de
Educación y Ciencia y de Sanidad y Consumo, previo informe del
Consejo de Universidades, se establecerán las bases generales del
régimen de conciertos entre las Universidades y las instituciones
sanitarias en las que se deba impartir enseñanza universitaria a
efectos de garantizar la docencia práctica de la Medicina y
Enfermería y otras enseñanzas que así lo exigieran” (si bien la
LORU ha sido derogada por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de
diciembre, de Universidades, la mencionada previsión ha sido
recogida en su Disposición Adicional séptima).
21.
Asimismo, el artículo 104 de la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad (en adelante LGS), señalaba que las
administraciones públicas competentes en educación y sanidad
establecerán el régimen de conciertos entre las Universidades y
las Instituciones Sanitarias en las que se debe impartir enseñanza
universitaria, y el artículo 105 de dicho texto legal añadía que
dicho régimen de conciertos podrá establecer la vinculación de
determinadas plazas asistenciales con plazas docentes de los
Cuerpos de Profesores de Universidad –las denominadas “plazas
vinculadas”-, plazas que se proveerán por concurso en el que
podrán participar los candidatos que reúnan los requisitos
indicados en la LORU (el artículo 105 de la LGS ha recibido nueva
redacción en la Disposición Final Segunda de la LOU, aunque a los
efectos del presente dictamen no tiene mayor trascendencia, pues
no es de aplicación al acto cuya revisión se pretende, amén de que
se sigue refiriendo a régimen de conciertos y a las plazas
vinculadas en parecidos términos a los contemplados con
anterioridad).
22.
El régimen de conciertos a que se referían tanto la LORU y la LGS
fue establecido por el Real Decreto 1558/1986, de 28 de junio,
vigente, con diversas modificaciones, en la actualidad.
23.
La base general séptima del régimen de conciertos –artículo 4 del
RD 1558/1986-, señala que el concierto establecerá las plazas de
facultativos especialistas de la Institución sanitaria que quedan
vinculadas con plazas docentes de la plantilla de los Cuerpos de
Profesores de la Universidad, y añade que dichas plazas se
considerarán a todos los efectos un solo puesto de trabajo y
supondrá para quien las ocupe el cumplimiento de las funciones
asistenciales y docentes previstas en dicho RD 1558/1986.
24.
La base general decimotercera, en su apartado 5.1), establece dos
regímenes de dedicación, a tiempo completo y a tiempo parcial,
comportando el primero de los regímenes indicados la exclusiva
dedicación a los sistemas sanitario y docente públicos
25.
Por otra parte, el apartado 8 de la citada base general
decimotercera, regula las retribuciones que corresponde a quienes
ocupen plaza vinculada, entre las que se incluye el complemento
específico, pero este complemento sólo retribuye al profesorado en
régimen de dedicación a tiempo completo.
26.
El citado complemento específico integra tres componentes: el
componente general, el componente singular y el componente por
méritos docentes.
27.
Dicha previsión cohonesta con el régimen de las retribuciones del
profesorado universitario en régimen de dedicación a tiempo
completo, reguladas en el Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto,
cuyo artículo 2.3 establece el complemento específico y delimita
los componentes que lo integran de idéntica forma a la expresada
en el párrafo anterior.
28.
Para el personal en régimen de dedicación a tiempo parcial se
prevé expresamente la no percepción del componente por méritos
docentes ni el complemento de productividad, si bien este Real
Decreto 1086/1989 deja expresamente a salvo las especificidades
que se prevean para el profesorado que ocupe plaza vinculada en
Instituciones Sanitarias (Disposición Adicional Novena)
29.
Una última e importante precisión en relación con la normativa
aplicable a la cuestión suscitada. A pesar de que el apartado 1 de
la Disposición Transitoria Segunda de dicho RD 1558/1986 indicaba
que en el plazo de un año a partir de su publicación deberían
suscribirse los respectivos conciertos entre las Universidades y
las Instituciones sanitarias, a día de hoy, tal como se expone por
el Vicerrector de la UPV/EHU, no se ha formalizado concierto
alguno entre esta Universidad y Osakidetza.
30.
De la exposición realizada podemos concluir que para retribuir al
profesorado universitario existen dos sistemas. El general,
contemplado en el RD 1086/1989, y el específico del profesorado
que ocupa plaza vinculada o asistencial, regulado en el RD
1558/1986.
31.
Aunque no son idénticos los sistemas retributivos, participan de
un común denominador, y a los efectos que aquí nos interesan, se
concluye que para percibir el componente de méritos docentes del
complemento específico, el profesorado debe reunir el requisito de
dedicación a tiempo completo.
32.
El problema estriba en que, como hemos señalado, la UPV/EHU no ha
formalizado concierto alguno para delimitar las “plazas
vinculadas”, pero al mismo tiempo es un hecho incuestionable que
profesores titulares de la facultad de Medicina y Odontología
ocupan plazas asistenciales en Osakidetza. En definitiva,
desarrollan conjuntamente las labores docentes y asistenciales.
33.
Ello obliga a determinar cómo ha de entenderse el régimen de
dedicación completa, que habilita a la percepción del componente
por méritos docentes, y la UPV/EHU considera que dicho régimen
sólo será de aplicación a los profesores universitarios que no
teniendo reconocido el régimen de dedicación completa en la
UPV/EHU, perciban el complemento de exclusividad en Osakidetza.
34.
Efectivamente, en el Acuerdo regulador de las condiciones de
trabajo del personal de Osakidetza, aprobado por Decreto 231/2000,
de 21 de noviembre, específicamente se recoge el complemento
específico de exclusividad del personal facultativo (artículo 80).
35.
Dicho componente del complemento específico viene a retribuir la
incompatibilidad en el ejercicio profesional, de conformidad a lo
previsto en la norma sexta del artículo 28 de la Ley 8/1997, de 26
de junio, de Ordenación sanitaria de Euskadi.
36.
Reputamos correcta la interpretación que realiza la UPV/EHU, pues
lo que “prima facie” caracteriza el régimen de dedicación completa
es la no prestación de servicios profesionales fuera de la
Institución sanitaria o de la UPV/EHU.
37.
En el presente supuesto, y como hemos indicado, D.A.A.B. no tiene
reconocida la dedicación a tiempo completo por la UPV-EHU, y
tampoco tiene reconocida la exclusividad en Osakidetza, por lo que
no procede abonarle el componente por méritos docentes del
complemento específico.
38.
Según el mismo interesado afirma, dichas circunstancias tampoco
concurrían en el momento del reconocimiento de los méritos
docentes operado por la Resolución de 13 de junio de 1991 y, por
tanto, cabe concluir que ésta no fue conforme a derecho (con las
precisiones que más adelante haremos), ni lo han sido las
retribuciones percibidas por dicho concepto desde aquél
reconocimiento.
39.
Ahora bien, sentado lo anterior, procede ahora determinar si
estamos ante el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en
la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/92; esto es, ante un
acto por el que se adquieren facultades o derechos cuando se
carece de los requisitos esenciales para ello.
40.
Es conveniente recordar en este punto, la interpretación
restrictiva que la Comisión viene realizando del vicio de nulidad
de pleno derecho que motiva la revisión que ahora se dictamina, y
que se recoge extensamente en el reciente DCJA 19/2003, párrafo
51.
41.
Decíamos en este dictamen, con cita de otros anteriores de la CJA,
que “dicha interpretación sintoniza plenamente con la doctrina del
Consejo de Estado, que en el dictamen 73/1999, afirma en relación
a dicha causa de nulidad que los vicios de nulidad radical
recogidos en el ordenamiento jurídico (fundamentalmente en el
artículo 62 de la Ley 30/1992) deben ser objeto de una
interpretación estricta, máxime en el caso concreto del vicio
establecido en el artículo 62.1 apartado f), cuya interpretación
amplia –dada su potencial vis expansiva- podría provocar una
desnaturalización del régimen mismo de la invalidez de los actos
administrativos. No es ocioso recordar que, dentro de la teoría de
la invalidez de los actos, la nulidad radical constituye la
excepción frente a la regla general (anulabilidad)”. Y, más
adelante, continúa señalando que “para entender concurrente el
vicio recogido en el artículo 62.1 apartado f) no basta con que el
acto sea contrario al ordenamiento jurídico, pues si así se
sostuviera se estaría produciendo un improcedente vaciamiento de
los supuestos de nulidad relativa, que quedarían inmediatamente
subsumidos en el citado apartado. El mencionado precepto exige
algo más, pues no basta con que el acto sea ilegal, sino que
además debe provocar que en su virtud el interesado adquiera
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición. A través de esta última previsión
el legislador ha querido acotar este supuesto de nulidad radical a
aquellos casos extremos en los que, no simplemente se discuta
sobre la eventual ilegalidad de un acto administrativo, sino que
además constituyan casos graves y notorios de falta del
presupuesto indispensable para adquirir lo que el acto
improcedente le reconoció u otorgó".
42.
Tomando como parámetro esta doctrina, esta Comisión no comparte el
planteamiento que nos traslada la UPV-EHU, porque formula una
identificación completa entre los requisitos que son necesarios
para obtener dicho complemento retributivo –el componente por
méritos docentes-, con los requisitos “esenciales” para su
percepción.
43.
Efectivamente, lo primero que ha de resaltarse es el
reconocimiento por parte de la UPV/EHU de la inexistencia de los
conciertos a que se refiere la normativa anteriormente expuesta,
conciertos en los deberían establecerse las “plazas vinculadas” y
las remuneraciones de quienes las ocupan, por lo que como
igualmente reconocen, ante el hecho cierto y notorio de la
existencia de plazas asistenciales, deben llevar a cabo una
interpretación de los requisitos que entienden necesarios para la
percepción del componente de méritos docentes.
44.
Además, dentro de la interpretación realizada, se ven en la
necesidad de concluir que para percibir dicho componente, si no se
posee el régimen de dedicación completa en la UPV-EHU, el
profesorado afectado debe tener reconocido un complemento de
exclusividad en Osakidetza.
45.
Esta conclusión es correcta a la luz de las disposiciones
normativas que hemos indicado, pero no puede elevarse a la
categoría de requisito esencial, porque si la premisa para el
percibo del complemento relativo a los méritos docentes es el
desempeño en régimen de dedicación completa de una plaza
vinculada, y si esta no está prefigurada en un determinado
concierto, con las remuneraciones que le corresponden, no cabe
constituir en requisito esencial negativo la no percepción de un
complemento previsto en el régimen de retribuciones del personal
facultativo de Osakidetza, porque ello significaría una distorsión
de la línea divisoria entre nulidad y anulabilidad, con efectos
expansivos de una potestad administrativa excepcional como es la
revisora prevista en el artículo 102 de la LRJPAC (así lo
expusimos en un supuesto similar en nuestro DCJA 39/2001).
46.
Además, hay un segundo aspecto a resaltar. Para realizar la
evaluación de los méritos docentes a que se refiere el artículo
2.3.c) del Real Decreto1086/1989 –que constituye la base del
componente de méritos docentes- no sólo se tiene en cuenta la
actividad docente en régimen de dedicación a tiempo completo –cada
cinco años-, sino también el período equivalente en régimen de
dedicación a tiempo parcial, de lo que cabe concluir que el
reconocimiento que se efectuó en la Resolución de 13 de junio de
1991 fue incorrecto porque no se hizo una adecuada valoración del
tiempo de servicios en la docencia, pero dicha prestación de
servicios en la docencia –elemento esencial para el
reconocimiento- sí concurría, lo que aleja aún más la
consideración de nulidad de pleno derecho de dicho acto
administrativo (esto es, en teoría cabe un reconocimiento de los
méritos docentes con independencia del régimen de dedicación, si
bien el abono del componente que retribuye dicho concepto sólo
procederá en el régimen de dedicación a tiempo completo, pudiendo
a lo largo de la vida profesional de un docente variar su régimen
de dedicación y, por tanto, percibir o no el citado componente).
47.
Por todo cuanto estamos exponiendo, no cabe considerar la
Resolución de 13 de junio de 1991 incursa en la nulidad de pleno
derecho a que se refiere la autoridad consultante.
48.
Lo que decimos se compadece con la doctrina de esta Comisión, así
como con la del Consejo de Estado, en relación con supuestos en
los que se analizan la indebida percepción de complementos
retributivos o el reconocimiento de derechos funcionariales
ligados a los conceptos retributivos (por ejemplo, el grado
personal), de lo que son muestra nuestros DDCJA 23/2001, 24/2001 y
39/2001, o los dictámenes del Consejo de Estado 6197/97, 3380/98,
en los que se rechaza la aplicación de las potestades revisoras
previstas en el artículo 102, en relación con el supuesto descrito
en el artículo 62.1.f), ambos de la LRJPAC.
49.
Todo ello no significa que la situación analizada sea conforme al
ordenamiento jurídico, conforme hemos razonado, y que la UPV/EHU
no pueda corregir la misma mediante la utilización de otros
mecanismos, esencialmente hacia el futuro, pero no por la vía
excepcional pretendida.
CONCLUSIÓN
==========
En atención a los argumentos que preceden y sobre la base de las
consideraciones efectuadas, se emite dictamen desfavorable a la
revisión de oficio propuesta.
Dictamen 83/2003 Página 8 de 8

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