12 INFORME No 62/121 PETICIÓN 147105 ADMISIBILIDAD YENINA ESTHER

12 informe no. 62/121 petición 1471-05 admisibilidad yenina esther martínez esquivia colombia 20 de marzo de 2012 i

12
INFORME No. 62/121
PETICIÓN 1471-05
ADMISIBILIDAD
YENINA ESTHER MARTÍNEZ ESQUIVIA
COLOMBIA
20 de marzo de 2012
I. RESUMEN
==========
1.
El 22 de diciembre de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (en adelante “la Comisión”) recibió una petición
presentada en nombre propio por Yenina Esther Martínez Esquivia
(en adelante “la peticionaria”) en la cual se alega la
responsabilidad de la República de Colombia (en adelante “el
Estado”, “el Estado colombiano” o “Colombia”) por violar diversos
derechos reconocidos por la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante la “Convención” o la “Convención Americana”).
En particular, durante el trámite de admisibilidad la peticionaria
alegó que el Estado había violado los derechos establecidos en los
artículos 1, 8, 19, 24, 25, 26 y 29 de la Convención, e invocando
una serie de instrumentos internacionales de protección a la mujer
manifestó que el Estado no había tenido en cuenta su condición de
madre cabeza de familia.
2.
La peticionaria indica que fue declarada insubsistente de su
puesto como Fiscal Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito
de Cartagena, sin motivación alguna y sin un debido proceso.
Asimismo, señala que su desvinculación se produjo tras haber
participado en una investigación relacionada con el delito de
prevaricato que seguía en contra de un funcionario que otorgó una
licencia para la construcción de un relleno sanitario sin realizar
la consulta previa con las comunidades afectadas. Por su parte, el
Estado alega que los reclamos son inadmisibles en vista de que los
hechos materia del reclamo no caracterizan violaciones a la
Convención Americana.
3.
Tras analizar las posiciones de las partes y el cumplimiento con
los requisitos previstos en los artículos 46 y 47 de la Convención
Americana, la Comisión decidió declarar el reclamo admisible a
efectos del examen sobre la presunta violación de los artículos 8
y 25 en conexión con las obligaciones establecidas en el artículo
1(1) de la Convención Americana y, decidió declarar inadmisibles
los artículos 19, 24 y 26 en conexión con el artículo 1(1) de la
Convención Americana, así como al artículo 7 de la Convención de
Belém do Pará, notificar a las partes y ordenar su publicación en
su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
II. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
============================
4.
El 22 de diciembre de 2005 se recibió en la CIDH una petición que
se registró bajo el número 1471-05 y tras efectuar un análisis
preliminar, el 19 de abril de 2010 la CIDH procedió a transmitir
copia de las partes pertinentes al Estado con un plazo de dos
meses para presentar información de conformidad con el artículo
30(3) del Reglamento. El 25 de junio de 2010 se recibió en la CIDH
el escrito de observaciones del Estado, el cual fue transmitido a
la peticionaria para sus observaciones. El 10 de agosto de 2010 se
recibió en la CIDH el escrito de observaciones de la peticionaria,
que fue transmitido al Estado. El 13 de septiembre de 2010 el
Estado presentó sus observaciones que a su vez fueron transmitidas
a la peticionaria. El 30 de septiembre de 2010 la peticionaria
presentó información adicional, la cual fue transmitida al Estado.
El 17 de noviembre de 2010 el Estado presentó sus observaciones
finales las cuales fueron enviadas a la peticionaria para su
conocimiento.
III. POSICIONES DE LAS PARTES
=============================
A. Posición de la peticionaria
------------------------------
5.
La peticionaria señala que tras haber ocupado desde 1992 diversos
cargos como fiscal, el 8 de febrero de 2004 fue trasladada a la
Unidad de Delitos contra la Administración Pública en Cartagena
como Fiscal Seccional No. 16º, cargo de carrera que ocupó en
provisionalidad hasta el 4 de noviembre de 2004 cuando su
nombramiento fue declarado insubsistente. Indica que mientras
ejercía como Fiscal Seccional No. 16, actuó en una investigación
iniciada por el delito de prevaricato presuntamente cometido por
el Secretario de la Corporación Autónoma Regional del Canal del
Dique (CARDIQUE), quien había expedido un auto para el
otorgamiento de una licencia para la recolección de basura a favor
de una empresa en el municipio de Pasacaballos, sin cumplir con el
requisito de consulta previa a las comunidades afrodescendientes
que vivían en la zona. Indica que en el marco de sus
investigaciones atendió a una petición de restablecimiento del
derecho que hizo el representante de las comunidades que actuaba
como parte civil en el proceso y ordenó se dejara sin efecto el
mencionado auto.
6.
Sostiene que en julio de 2004 le correspondió disfrutar de
vacaciones y durante su ausencia, quien suplió su cargo revocó la
providencia que había restablecido el derecho de las comunidades
asentadas a ser consultadas, y clausuró la investigación.
Manifiesta que al reintegrarse en su cargo, el representante del
Ministerio Público coadyuvó a la solicitud de la revocatoria de
las resoluciones dictadas por el Fiscal durante su ausencia.
Manifiesta que fue llamada por la Directora de la Fiscalía, quien
le indicó que no debía intervenir en procesos administrativos, no
obstante, la peticionaria indica que sus actuaciones se
relacionaban a un asunto penal.
7.
Afirma que como resultado de su investigación, la presunta víctima
revocó el procedimiento llevado a cabo por el fiscal que la
reemplazó en sus vacaciones. Sostiene que el 20 de octubre de 2004
comunicó a la directora de la fiscalía su resolución y, ese mismo
día, se le negó permiso para asistir a un simposio en la ciudad de
Bogotá.
8.
Sostiene que el 29 de octubre de 2004 se profirieron dos
resoluciones en su contra, una de traslado a las Islas de
Providencia, por parte de la Directora de la Fiscalía, y otra que
determinaba la insubsistencia de su cargo como Fiscal Seccional
No. 16 de Cartagena, firmada por el Fiscal General de la Nación.
Indica que la primera resolución le fue notificada el 3 de
noviembre de 2004, con fecha para surtir efecto, el día anterior a
su notificación, y la segunda, le fue notificada el 4 de noviembre
de 2004, con efectos ése mismo día. Manifiesta que el Fiscal
General la estaba separando del cargo como Fiscal Seccional No. 16
de Cartagena, desconociendo que ella había aceptado el cargo de
Fiscal Seccional en la Isla de Providencia.
9.
Manifiesta que tras su desvinculación, el caso relacionado con el
presunto delito de prevaricato fue trasladado a una Fiscalía de la
ciudad de Bogotá y que la empresa finalmente habría obtenido la
licencia ambiental. Manifiesta que el representante de las
comunidades afectadas por el relleno sanitario que actuó como
parte civil en el proceso, fue asesinado en circunstancias no
esclarecidas.
10.
Indica que ha interpuesto diversos recursos para ser reincorporada
a su puesto. Así, señala que interpuso acción de tutela ante el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena con el objeto
de que le fuere amparado su derecho de asociación, al trabajo y al
mínimo vital, en conexidad con el derecho a la salud, a la vida de
sus hijos, y a la protección requerida en su calidad de madre
cabeza de familia. Sostiene que el 25 de febrero de 2005 esta
tutela le fue negada, por cuanto el juzgador indicó que la tutela
era un medio subsidiario y existía una vía ordinaria para sus
pretensiones. La peticionaria impugnó la anterior resolución, y el
fallo fue confirmado por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, sin que fuera elegida para ser revisada por la Corte
Constitucional.
11.
Indica que también interpuso acción de nulidad del acto
administrativo y restablecimiento del derecho ante el Tribunal
Administrativo de Cartagena, la cual fue declarada improcedente el
14 de octubre de 2005, pues fue interpuesta el 12 de julio de
2005, fuera del plazo legal que era de cuatro meses a partir del
acto que declaró su insubsistencia. Sostiene que lo anterior se
debió a que el abogado que la representaba no presentó la acción a
tiempo, sin que ella pudiera ocuparse de las gestiones legales,
pues se encontraba realizando actividades para procurar el
sustento de su familia.
12.
Manifiesta que al momento de los hechos había aspirado a un puesto
directivo en la Asociación Nacional de Funcionarios y Empleados de
la Rama Judicial (ASONAL Judicial) por lo que presentó una demanda
de acción de fuero sindical ante el Juzgado Séptimo Laboral de
Cartagena. Manifiesta que en primera instancia el fallo le fue
desfavorable y mientras se sustanciaba la apelación existieron
varias postergaciones injustificadas en la celebración de la
audiencia. Finalmente, el 22 de septiembre de 2010 la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Bolívar confirmó la sentencia de primera
instancia que consideró incumplía con los requisitos legales para
ser aforada.
13.
Afirma que posteriormente interpuso una segunda acción de tutela
ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar para que le
fueran protegidos sus derechos al debido proceso, a la igualdad,
al derecho a la familia y al mínimo vital. Sostiene que el Consejo
decidió tutelar sus derechos y restituirla al cargo en el
departamento de Magdalena. No obstante, manifiesta que la Fiscalía
apeló la decisión y el Consejo Superior de la Judicatura de
Bogotá, el 7 de septiembre de 2005, falló revocando la tutela
fundándose en que la accionante la habría instaurado por los
mismos derechos que había intentado proteger ante el Tribunal
Superior de Justicia, por lo que consideró que su acción había
sido temeraria y ordenó se le investigarla por la presunta
comisión del delito de falso testimonio.
14.
Finalmente, la peticionaria sostiene que ha enviado misivas al
Fiscal General de la Nación, quien ha contestado que no es un
asunto de su competencia. Asimismo, señala que sus hijos
remitieron una carta al Presidente de la República haciendo de
conocimiento la situación de su madre cabeza de familia, y la
Presidencia señaló que el asunto no era de su competencia.
15.
En cuanto a sus alegaciones de derecho, sostiene que el Estado
violó el artículo 8 de la Convención porque no tuvo un debido
proceso para ser desvinculada de su cargo, y aunque éste era de
carrera, la decisión de insubsistencia fue sin motivación alguna,
sin tener en cuenta sus condiciones especiales y las de su
familia. En relación al artículo 19, indica que como consecuencia
de la pérdida de su empleo, su hija solicitó a la universidad un
descuento en el costo de la matrícula y tuvo que trabajar para
costear sus estudios. En relación al artículo 24, indica que el
Estado no reconoció su derecho al reintegro en las acciones de
tutela siendo que en otros casos análogos fue procedente. En lo
que respecta al artículo 25, manifiesta que se le negó el derecho
a un recurso sencillo y rápido que la amparara contra actos que
eran violatorios de sus derechos.
16.
En cuanto al artículo 26, señala que le fue violado teniendo en
cuenta los derechos económicos, sociales y culturales
desarrollados por el “Protocolo de San Salvador” que reconoce el
derecho a tener un trabajo digno acorde a sus condiciones
personales, familiares y de vida; a la alimentación suya, de sus
hijos y su madre, así como los derechos a la niñez de su hija
menor y de su anciana madre, quien falleció en septiembre de 2005.
Respecto del artículo 29 de la Convención señala que el Estado ha
interpretado de una manera restrictiva los derechos reconocidos en
la Convención durante las actuaciones que dieron origen a la
petición. Citando varios instrumentos y conferencias
internacionales de protección a los derechos de la mujer la
peticionaria sostiene que su condición de mujer no fue tomada en
cuenta en ninguna de las actuaciones del Estado.
17.
Sostiene que su asunto trasciende estrictamente lo patrimonial y
se refiere a sentencias judiciales nacionales dictadas al margen
del debido proceso y otras actuaciones que violan los derechos
garantizados en la Convención. Asimismo, señala que existió un
retardo injustificado en jurisdicción laboral, pues se postergó en
seis ocasiones el fallo de segunda instancia.
B.
Posición del Estado
-------------------
18.
El Estado efectuó una narración similar a la de la peticionaria
con relación a las resoluciones administrativas que condujeron a
su cese y los resultados en las diversas instancias
jurisdiccionales. Sostiene que los recursos que han sido
utilizados por la peticionaria fueron sustanciados siguiendo las
garantías del debido proceso, de tal manera que el hecho de que no
hayan sido favorables a la peticionaria, no constituyen una
violación a la Convención Americana.
19.
Afirma que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
tiene probada idoneidad para solicitar el reintegro en situaciones
prácticamente iguales a la de la peticionaria, sin embargo, ésta
interpuso su demanda ocho meses después de la notificación de la
resolución, doblando el término permitido en ley para tal efecto
que es de cuatro meses.
20.
En cuanto a los recursos de tutela, manifiesta que no era el
mecanismo indicado para la protección de los derechos de la
peticionaria, pues tienen un carácter excepcional y subsidiario.
En tal sentido, indica que existían mecanismos efectivos dentro
del Estado para restablecer a la peticionaria en los derechos que
presuntamente le fueron lesionados: por un lado, el contencioso
administrativo para obtener la declaratoria de nulidad de la
resolución, y, consecuentemente, el restablecimiento del derecho,
y por el otro, el proceso de fuero sindical, para obtener la
protección del derecho de libertad de asociación en materia
sindical.
21.
En cuanto al proceso ante la jurisdicción laboral relacionado con
el fuero sindical, el Estado indica que su sustanciación gozó de
todas las garantías y que si bien el Tribunal no logró fallar en
segunda instancia en el tiempo establecido legalmente, lo anterior
se debió a la gran cantidad de negocios que tramita, por lo que
afirma que no se transgredió el plazo razonable conforme a los
estándares del sistema interamericano. Sostiene que la conclusión
a que llegó el juzgador laboral fue que al momento en que la
peticionaria fue declarada insubsistente no tenía fuero sindical.
Indica que aunque con el fallo de segunda instancia en materia
laboral fueron agotados los recursos jurídicos disponibles en el
Estado, si la peticionaria considera que se incurrió en una vía de
hecho cuenta aún con el recurso de tutela.
22.
Manifiesta que la peticionaria si bien enlistó varios instrumentos
internacionales de protección a la mujer no ha indicado
violaciones concretas derivadas de dicha condición, sin embargo,
sostiene que la competencia de la CIDH sólo sería para conocer
sobre presuntas violaciones al artículo 7 de la Convención de
Belém do Pará. Finalmente, afirmó que los hechos narrados en la
petición no tienden a caracterizar la violación a derechos
protegidos en la Convención y solicitó que se declare la
inadmisibilidad en los términos del artículo 47(b) del citado
instrumento.
IV. ANÁLISIS SOBRE COMPETENCIA Y ADMISIBILIDAD
==============================================
A. Competencia
--------------
23.
La peticionaria se encuentra facultada, en principio, por el
artículo 44 de la Convención Americana para presentar peticiones
ante la Comisión. La petición señala como presunta víctima a una
persona individual, respecto de quien el Estado colombiano se
comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la
Convención Americana. En lo concerniente al Estado, la Comisión
observa que Colombia es un Estado parte en la Convención Americana
desde el 31 de julio de 1973, fecha en que depositó su instrumento
de ratificación, por lo tanto la Comisión tiene competencia
ratione personae para examinar la petición.
24.
Asimismo, la Comisión tiene competencia ratione loci para conocer
la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos
protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar
dentro del territorio de Colombia, Estado Parte en dichos
tratados. La Comisión tiene competencia ratione temporis por
cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos
protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor
para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos
alegados en la petición. Finalmente, la Comisión tiene competencia
ratione materiae, porque en la petición se denuncian posibles
violaciones a derechos humanos protegidos por la Convención
Americana, asimismo, de los instrumentos internacionales de
protección a la mujer citados por la peticionaria, la CIDH tiene
competencia para pronunciarse respecto de presuntas violaciones al
artículo 7 de la Convención Interamericana para Prevenir,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de
Belém do Pará) al ser Colombia parte de este instrumento desde el
15 de noviembre de 1996.
B. Requisitos de admisibilidad
------------------------------
1.
Agotamiento de los recursos internos
25.
El artículo 46(1)(a) de la Convención Americana exige el previo
agotamiento de los recursos disponibles en la jurisdicción interna
conforme a los principios de derecho internacional generalmente
reconocidos, como requisito para la admisión de reclamos sobre la
presunta violación de la Convención Americana.
26.
El artículo 46(2) de la Convención prevé que el requisito de
previo agotamiento de los recursos internos no resulta aplicable
cuando: a) no exista en la legislación interna del Estado de que
se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o
derechos que se alega han sido violados; b) no se haya permitido
al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos a
la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y c)
haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados
recursos.
27.
Según el artículo 31(3) del Reglamento de la Comisión y lo
señalado por la Corte Interamericana, toda vez que un Estado alega
la falta de agotamiento de los recursos internos por parte de los
peticionarios, tiene la carga de demostrar que los recursos que no
han sido agotados resultan “adecuados” para subsanar la violación
alegada, vale decir que la función de esos recursos dentro del
sistema del derecho interno es idónea para proteger la situación
jurídica infringida2.
28.
En primer lugar, corresponde aclarar cuáles son los recursos
internos que deben ser agotados en un caso como el presente, a la
luz de la jurisprudencia del sistema interamericano.
Concretamente, la Comisión observa que el reclamo de la
peticionaria se refiere a su presunta desvinculación
injustificada, sin un debido proceso y carente de motivación, como
Fiscal Seccional No. 16 de Cartagena.
29.
La Comisión nota que para lograr ser reintegrada en su cargo, la
peticionaria intentó tres vías disponibles en el Estado: la
jurisdicción laboral, administrativa y constitucional. A
continuación la Comisión verificará si las anteriores vías
resultaban adecuadas a la luz de las pretensiones de la
peticionaria y si, a los efectos de admisibilidad, fueron
debidamente agotadas.
30.
En relación al recurso de acción de fuero sindical dirimido ante
la jurisdicción laboral, la Comisión nota que no existe
controversia entre las partes respecto a que es un recurso idóneo
para lograr la restitución de quien alega haber sido removido de
su cargo cumpliendo los requisitos legales para ser aforado y en
relación a que la peticionaria agotó debidamente este recurso3. La
Comisión observa entonces que con la resolución de 22 de
septiembre de 2010 la presunta víctima agotó este recurso en
cuanto a su pretensión de lograr el reintegro en virtud de
considerar estar aforada al momento de su destitución.
31.
En cuanto a la jurisdicción contencioso-administrativa, la
Comisión observa que según lo ha afirmado el Estado, la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho es idónea para anular un
acto administrativo contrario a la ley y lograr que se reintegre a
quien fue afectado en su derecho. Asimismo, la Comisión nota que
no existe controversia entre las partes en relación a que la
peticionaria presentó extemporáneamente su demanda ante esta
jurisdicción. A continuación la CIDH valorará si la anterior
jurisdicción ofrecía un remedio adecuado a la luz de las
pretensiones de la peticionaria.
32.
La CIDH nota que de acuerdo a la Corte Constitucional de Colombia,
una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción contencioso-administrativa permite luego de un amplio
debate probatorio, determinar la legalidad o ilegalidad de un acto
administrativo que desvinculó a una persona que ocupaba un cargo
de carrera en provisionalidad4. En este sentido, la CIDH observa
que el recurso de nulidad era idóneo para satisfacer las
pretensiones de la presunta víctima en relación al control de
legalidad del acto administrativo de insubsistencia, tales como si
la fecha efectiva de declaración de insubsistencia era anterior o
posterior a la resolución que ordenó su traslado. De acuerdo a lo
anterior, la CIDH considera que la peticionaria no agotó el
recurso disponible en el Estado respecto a este extremo de su
pretensión.
33.
Adicionalmente, la Comisión advierte que uno de los reclamos de la
peticionaria ante el sistema interamericano es que el acto de
insubsistencia se habría producido como una represalia a sus
actuaciones sin un debido proceso. Asimismo, la peticionaria
manifiesta que al ejercer un puesto de carrera en provisionalidad,
se le desvinculó sin motivación y sin tener en cuenta sus
condiciones especiales.
34.
En cuanto a la idoneidad de la jurisdicción
contencioso-administrativa para ofrecer un remedio adecuado a la
pretensión relacionada con la falta de un debido proceso y de
motivación del acto de insubsistencia, la Comisión nota que, a
partir del año de 2003, el Consejo de Estado, máxima instancia
encargada de resolver los juicios interpuestos por medio de la
acción de nulidad y restablecimiento, consolidó su jurisprudencia
en virtud de la cual ha establecido que "al empleado nombrado en
provisionalidad no le asiste fuero alguno de estabilidad,
pudiéndose, en consecuencia, proceder a su retiro sin que sea
menester motivación alguna"5.
35.
Consecuentemente, la Comisión observa, a efectos de esta
admisibilidad, que si bien la acción de nulidad y restablecimiento
de derecho constituye un recurso para realizar un control de la
legalidad de la declaración de insubsistencia, en vista de la
doctrina del Consejo de Estado, esta acción no constituye un
recurso que ofreciera un remedio adecuado para lograr la
motivación de la declaración de insubsistencia. Sobre la falta de
idoneidad de la jurisdicción administrativa para obtener dicha
motivación, la Corte Constitucional de Colombia ha concluido que:
no hay mecanismo alternativo de defensa judicial orientado a obtener
que la Administración produzca esa motivación que, como ha dicho la
jurisprudencia, resulta indispensable para establecer si ha habido una
lesión de los derechos fundamentales. Por eso resulta en este caso
procedente la tutela como mecanismo definitivo […]6.
36.
Tomando en consideración que la doctrina del Consejo de Estado es
consistente en considerar que no es necesario motivar una
resolución para la declaración de insubsistencia, y que la Corte
Constitucional ha confirmado que la vía para obtener la motivación
del acto no es a través de la jurisdicción administrativa7, la
Comisión considera que el Estado no ha aportado información
suficiente que pruebe que el recurso de acción de nulidad y
restablecimiento ofreciera perspectivas razonables de éxito a las
pretensiones de la peticionaria relacionadas con la falta de
motivación del acto que declaró su insubsistencia8.
37.
En cuanto a la jurisdicción constitucional, la Comisión observa
que la Corte Constitucional de Colombia ha concluido que la
motivación de la declaratoria de insubsistencia de funcionarios
que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad “responde a la
garantía de los principios de legalidad y de publicidad y al
respeto al derecho al debido proceso, toda vez que dicha
motivación permite el ejercicio del derecho a la defensa”9. Por lo
tanto, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho a una
motivación del acto de insubsistencia “tiene en estos casos,
entidad constitucional autónoma”10.
38.
Respecto a la procedencia de la tutela frente a actos de
insubsistencia de funcionarios de carrera en situación de
provisionalidad, la Corte Constitucional colombiana ha señalado
que
frente a situaciones de ausencia de motivación del acto de
insubsistencia, se ha considerado procedente conceder la protección
solicitada y ordenar a la entidad accionada que motive el acto
administrativo de desvinculación, siguiendo los criterios fijados por
la jurisprudencia constitucional, a fin de permitir que el afectado
acuda a la jurisdicción contencioso administrativa a controvertir tal
determinación, con la advertencia de que si la entidad demandada no
cumple lo ordenado, debe reintegrarlo al mismo cargo o a uno
equivalente11.
39.
Tomando en cuenta varios precedentes de la Corte Constitucional en
los cuales ha ordenado la motivación del acto para amparar el
debido proceso de los solicitantes12, la CIDH considera, a los
efectos de admisibilidad, que el recurso de tutela constituía una
vía que podía ofrecer un remedio adecuado para lograr la
motivación del acto de destitución y permitir la defensa de la
peticionaria ante la jurisdicción administrativa13.
40.
En el presente caso, la Comisión observa que la presunta víctima
alegó una violación al debido proceso en una tutela presentada
ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar. Dicha
tutela fue resuelta el 26 de julio de 2005 y se ordenó su
reincorporación a un cargo similar al que venía desempeñando. Tras
ser apelada esta resolución, el 7 de septiembre de 2005, el
Consejo Superior de la Judicatura dictó su fallo revocando lo
dispuesto en primera instancia, al considerar que los derechos
alegados violados por la peticionaria, habían sido analizados en
una tutela anteriormente interpuesta ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena.
41.
De acuerdo a la información que consta en el expediente, la
peticionaria alegó una violación al debido proceso por primera vez
en la tutela interpuesta ante el Consejo Seccional de la
Judicatura de Bolívar14, por tanto, la Comisión observa que el
Estado tuvo la oportunidad de conocer sus pretensiones
relacionadas con la alegada violación a este derecho y, en su
caso, ofrecer un remedio efectivo. La Comisión observa que el
fallo del Consejo Superior de la Judicatura no fue elegido para su
revisión por parte de la Corte Constitucional con lo cual quedó
debidamente agotado este recurso.
2.
Plazo de presentación de la petición
42.
El artículo 46(1)(b) de la Convención establece que para que la
petición pueda ser declarada admisible, es necesario que se haya
presentado dentro del plazo de seis meses contados a partir de la
fecha en que el interesado fue notificado de la decisión final que
agotó la jurisdicción interna. Dado que el fallo del Consejo de la
Judicatura de Bolívar es de 7 de septiembre de 2005 y la petición
fue presentada a la CIDH el 22 de diciembre de 2005, la Comisión
concluye que se ha cumplido el plazo establecido en el mencionado
dispositivo de la Convención. En lo concerniente a la jurisdicción
laboral, la Comisión observa que al momento de ser presentada la
petición se encontraba en trámite la segunda instancia ante el
Tribunal Superior de Cartagena que fue resuelta hasta el 22 de
septiembre de 2010. En este sentido, la Comisión considera que la
petición fue presentada dentro del plazo establecido por la
Convención.
3.
Duplicación de procedimientos y cosa juzgada internacional
43.
No surge del expediente que la materia de la petición se encuentre
pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional, ni que
reproduzca una petición ya examinada por éste u otro órgano
internacional. Por lo tanto, corresponde dar por cumplidos los
requisitos establecidos en los artículos 46(1)(c) y 47(d) de la
Convención.
4.
Caracterización de los hechos alegados
44.
A los fines de admisibilidad, la Comisión debe decidir si en la
petición se exponen hechos que podrían caracterizar una violación,
como estipula el artículo 47(b) de la Convención Americana, si la
petición es “manifiestamente infundada” o si es “evidente su total
improcedencia”, según el inciso c) del mismo artículo. El estándar
de apreciación de estos extremos es diferente del requerido para
decidir sobre los méritos de una denuncia. La Comisión debe
realizar una evaluación prima facie para examinar si la denuncia
fundamenta la aparente o potencial violación de un derecho
garantizado por la Convención y no para establecer la existencia
de una violación. Tal examen es un análisis sumario que no implica
un prejuicio o un avance de opinión sobre el fondo.
45.
En el presente caso, la Comisión en la etapa de fondo analizará si
la falta de motivación del acto de declaración de insubsistencia
de un cargo de fiscal de carrera en provisionalidad, satisface las
garantías y límites necesarios para evitar abusos de poder que
pongan en peligro los derechos protegidos en la Convención. En
este sentido, la Comisión valorará inter alia, a la luz de la
Convención si en el caso concreto el acto de desvinculación como
presunto resultado de las actuaciones de la fiscal debía dirimirse
a través de un debido proceso y si los fiscales deben de contar
con cierta estabilidad para garantizar el acceso a la justicia de
las personas cuyos casos sustancian. La CIDH observa que las
anteriores consideraciones podrían caracterizar una violación al
artículo 8 de la Convención en concordancia con el artículo 1(1)
de la Convención.
46.
En cuanto a la presunta violación al derecho a un recurso sencillo
y rápido que amparara a la presunta víctima contra actos que eran
violatorios de sus derechos, la CIDH observa que la peticionaria
acudió en dos ocasiones a la tutela, la primera ante el Tribunal
Superior de Cartagena (Sala Laboral) y la segunda ante el Consejo
Seccional de la Judicatura. La razón por la cual el Consejo de la
Judicatura, última instancia en el proceso de protección
constitucional, negó la tutela es que consideró que existía
identidad de pretensiones, partes y hechos en el procedimiento
anterior ante el Tribunal Superior de Cartagena que había denegado
la primera tutela, constituyéndose una acción temeraria por parte
de la presunta víctima.
47.
La Comisión observa que a diferencia de la primera tutela, en la
interpuesta ante el Consejo Seccional, la presunta víctima alegó
una violación por primera vez al debido proceso. En este sentido,
el tribunal a quo consideró que el problema jurídico a resolver
era la falta de motivación15, concluyendo que ante la ausencia de
ésta se había violado el derecho al debido proceso16. No obstante
ello, en su resolución de última instancia el Consejo Superior de
la Judicatura consideró que las pretensiones alegadas por la
peticionaria eran iguales a las presentadas ante el Tribunal
Superior de Justicia.
48.
Por tanto, y en vista de los elementos presentados por las partes
y la naturaleza del asunto puesto bajo su conocimiento, la
Comisión considera que los aspectos controvertidos de la cuestión
bajo examen, deberán ventilarse en el trámite sobre el fondo del
reclamo a fin de constatar si se configuran violaciones al derecho
a la protección judicial, que podrían caracterizar posibles
violaciones a los derechos protegidos en el artículo 25 de la
Convención Americana, en relación con su artículo 1.1. En
particular, la CIDH considera que la alegada falta de protección
judicial se encuentra relacionada con la determinación de si a la
luz de los derechos protegidos por la Convención era exigible el
debido proceso para la declaración de un funcionario judicial que
ocupa en provisionalidad un puesto de carrera y sobre si resulta
necesario motivar dicho acto.
49.
La Comisión considera que la peticionaria no ha presentado
alegatos que tiendan a caracterizar una violación a los artículos
19 y 26 de la Convención Americana así como al artículo 7 de la
Convención de Belem do Pará. En las circunstancias de este caso,
la Comisión no cuenta con información suficiente que permita
caracterizar una violación al artículo 24 de la Convención, por
tanto, los alegatos relacionados con la violación a este derecho
se analizarán dentro del análisis de las posibles violaciones a
los artículos 8 y 25 de la Convención.
50.
En relación al proceso seguido en la jurisdicción laboral, la CIDH
analizará si el plazo transcurrido para su sustanciación resultó
violatorio de las garantías consagradas en el artículo 8 y 25 de
la Convención en relación con el artículo 1 de dicho instrumento.
51.
Finalmente, ante lo alegado por la peticionaria, corresponde
señalar que el artículo 29 de la Convención será utilizado, en su
totalidad, en este como en todos los asuntos, como pauta de
interpretación de las obligaciones convencionales del Estado.
V. CONCLUSIONES
===============
52.
La Comisión concluye que es competente para examinar los reclamos
presentados por la peticionaria sobre la presunta violación de los
artículos 8(1) y 25 en concordancia con los artículos 1(1) y que
éstos son admisibles, conforme a los requisitos establecidos en
los artículos 46 y 47 de la Convención Americana. Asimismo,
concluye que corresponde declarar inadmisible el reclamo sobre la
presunta violación de los artículos 19, 24 y 26 en conexión con el
artículo 1(1) de la Convención Americana, así como por el artículo
7 de la Convención de Belem do Pará.
53.
Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes
expuestos y sin que ello signifique prejuzgar sobre el fondo del
asunto,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1.
Declarar admisible el presente caso con relación a los artículos 8
y 25 en concordancia con los artículos 1(1) de la Convención
Americana.
2.
Notificar esta decisión al Estado colombiano y a la peticionaria.
3.
Continuar con el análisis del fondo de la cuestión.
4.
Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la
Asamblea General de la OEA.
Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 20 días del mes
de marzo de 2012. (Firmado): José de Jesús Orozco Henríquez,
Presidente; Tracy Robinson, Primera Vicepresidenta; Felipe González,
Segundo Vicepresidente; Dinah Shelton, Rosa María Ortiz, y Rose-Marie
Belle Antoine, Miembros de la Comisión.
1 Conforme a lo dispuesto en el artículo 17(2) del Reglamento de la
Comisión, el Comisionado Rodrigo Escobar Gil, de nacionalidad
colombiana, no participó en el debate ni en la decisión del presente
caso.
2 Artículo 31(3) del Reglamento de la Comisión. Ver también Corte
I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs Honduras. Sentencia de 29 de julio
de 1988. Serie C No. 4, párrafo 64.
3 En sus escritos iniciales el Estado alegó que el reclamo no
satisfacía el requisito del previo agotamiento de los recursos de la
jurisdicción interna, previsto en el artículo 46.1 de la Convención
Americana, dado que se encontraba pendiente el fallo de segunda
instancia ante la jurisdicción laboral al momento en que la CIDH
recibió la petición. Tras producirse este fallo durante el trámite de
admisibilidad, el Estado indicó que los recursos jurídicos con que
disponía la peticionaria a nivel interno fueron agotados.
4 Sentencia T-884 de 2002.
5 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicación
76001-23-31-000-1998-1834-01(4972-01), Sentencia del 13 de marzo de
2003. Según lo ha determinado la Corte Constitucional colombiana, a
partir de dicha decisión, “ésta ha sido la posición del Consejo de
Estado y con base en ella se ha abstenido de anular actos
administrativos de tal índole cuando se ha hecho uso de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho”. Ver Corte Constitucional de
Colombia, Sentencia SU-917 de 2010.
6 Sentencia T-1240 de 2004. Ver también Sentencia SU-917 de 2010.
7 En su sentencia SU-917 de 2010, la Corte Constitucional de Colombia
recibió un total de 20 demandantes que interpusieron acción de nulidad
y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa, donde sus pretensiones fueron negadas por el Consejo
de Estado con el argumento de que los actos de insubsistencia de
empleos de carrera en provisionalidad no requieren motivación alguna.
8 En su jurisprudencia, la Comisión ha compartido la opinión de la
Corte Europea de Derechos Humanos de que el peticionario puede ser
exceptuado de agotar los recursos internos respecto de una denuncia
cuando surge con claridad de autos que ninguna acción tendría
perspectivas razonables de éxito a la luz de la jurisprudencia de las
máximas instancias judiciales del Estado. Véase, por ejemplo CIDH,
1271-04, Informe 42/08, Karen Atala e hijas c. Chile (Admisibilidad),
párr. 52; CIDH, Petición 1490-05, Informe 52/07, Jessica González c.
Estados Unidos (Admisibilidad), Informe Anual de la CIDH 2008, párr.
50; CIDH, Caso 11.193, Informe 51/00, Gary Graham c. Estados Unidos
(Admisibilidad), Informe Anual de la CIDH 2000, párr. 60, donde se
cita inter alia, Corte Europea de Derechos Humanos, Casos De Wilde,
Oomas y Versyp, 10 de junio de 1971, Publ. E.C.H.R. Ser. A, Vol.12,
pág. 34, párrs. 37 y 62.
9 Sentencia SU-917 de 2010.
10 Sentencia T-1240 de 2004.
11Sentencia T-087 de 2009.
12. En su Sentencia SU-917 de 2010, la Corte Constitucional cita ,
entre otras, las sentencias T-1206 de 2004, T-031 de 2005, T-161 de
2005, T-222 de 2005, T-267 de 2005, T-392 de 2005, T-648 de 2005,
T-660 de 2005, T-804 de 2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1310
de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005, T-081 de 2006, T-156 de 2006,
T-653 de 2006 donde ha conocido de solicitudes de tutela en las que
los actores han manifestado que se desempeñaban en provisionalidad en
un cargo de carrera en la Fiscalía General de la Nación y que habían
sido desvinculados de la entidad mediante un acto administrativo sin
motivación, sustentado en la discrecionalidad del nominador. En todas
las ocasiones la Corte ha amparado el derecho al debido proceso y a la
igualdad de los solicitantes, cuando ha verificado la existencia del
nombramiento en provisionalidad y de la declaración de insubsistencia
sin motivación alguna.
13 En palabras de la Corte Constitucional de Colombia: “En efecto, la
orden de protección, en el evento de resultar ella procedente, se
orientaría a obtener que la Administración motive el acto de
desvinculación, si existe una razón para la misma, caso en el cual se
abriría la puerta para que, si la afectada lo considera del caso,
acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Ver
Sentencia T-1240 de 2004.
14Según se observa en la sentencia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena (Sala Laboral) la peticionaria interpuso la
primer tutela, alegando violación a los siguientes derechos “trabajo,
mínimo vital en conexión con el derecho a la salud y a la vida de sus
hijos, dependientes y el derecho a la especial protección a mujeres
madres cabeza de familia”. En contraste, en la segunda tutela
interpuesta ante el Consejo Seccional de la Judicatura, los derechos
alegados violados fueron “igualdad, debido proceso, mínimo vital y
familia”. Ver respectivamente, Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cartagena, Sala Laboral de Decisión, Acta No. 0014, Radicación No.
00024, 25 de febrero de 2005, pág. 4 y Consejo Seccional de la
Judicatura de Bolívar, Radicación No- T037-2005, 26 de julio de 2005,
pág. 2.
15 El Consejo Seccional de la Judicatura consideró que el problema
jurídico a resolver consistía en determinar “si la Fiscalía General de
la Nación está obligada a motivar la resolución No. 05213 de 29 de
octubre de 2004 por medio de la cual declaró insubsistente el
nombramiento”.
16 El Consejo señaló que “[c]on las pruebas existentes en el
expediente, encuentra la Sala, que la entidad accionada –Fiscalía
General de la Nación- violó el derecho fundamental al debido proceso
administrativo de la Fiscal Yenina Martínez Esquivia, por estar
acreditado que la accionante venía desempeñando un cargo de carrera en
provisionalidad, que fue declarado insubsistente su nombramiento
mediante la resolución No. 001048 del 29 de octubre de 2004, acto
administrativo inmotivado, sin que hasta la fecha la fiscalía General
de la Nación haya dado razón suficiente de la desvinculación de la
citada funcionaria”. Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar,
radicación T037-2005, 26 de julio de 2005.