informe de la intervención general de 24 de enero de 2011. cesión de créditos. diferencias de régimen jurídico en el caso de contratos admini

INFORME DE LA INTERVENCIÓN GENERAL DE 24 DE ENERO DE 2011. CESIÓN DE
CRÉDITOS. DIFERENCIAS DE RÉGIMEN JURÍDICO EN EL CASO DE CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS Y PRIVADOS. POSIBILIDAD DE CESIÓN DE CRÉDITOS FUTUROS.
Modalidad de informe: Consulta.
Áreas temáticas: Contratación. Gasto público.
Informe vigente.
Se plantea ante esta Intervención General consulta procedente del
Instituto de Vivienda de Madrid en relación a la aplicabilidad del
criterio establecido por este Centro Directivo sobre las cesiones de
crédito a aquéllas que se realicen en el seno de contratos privados.
Establecido el objeto de la consulta, para resolver la misma, procede
realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Por cesión de créditos puede entenderse la transmisión de la
titularidad de un derecho de crédito que realiza un acreedor
(cedente), en cuanto titular del mismo, a otra persona (cesionario).
Se trata de un negocio que, en palabras del Tribunal Supremo1, implica
“un cambio de acreedor quedando el nuevo con el mismo derecho que el
anterior, permaneciendo incólume la relación obligatoria”.
La realización de este negocio jurídico es admitida, con carácter
general, por el artículo 1112 del Código Civil –en adelante CC- al
señalar que “todos los derechos adquiridos en virtud de una obligación
son transmisibles con sujeción a las leyes si no se hubiese pactado lo
contrario”.
La regulación en detalle de esta figura se lleva a cabo en los
artículos 1526 y ss. de este mismo cuerpo legal, a través de los
cuales se ordenan los diferentes aspectos que inciden en las
relaciones entre el cedente, el cesionario, el deudor y terceros
derivadas de la nueva situación jurídica creada.
Dentro de tales preceptos debemos resaltar, por ser más relevante a
los efectos del presente informe al determinar el momento a partir del
cual el deudor queda obligado con el nuevo acreedor, el contenido del
artículo 1527 del CC, a cuyo tenor: “El deudor, que antes de tener
conocimiento de la cesión satisfaga al acreedor, quedará libre de la
obligación”. La regla que se infiere de una interpretación a sensu
contrario de esta disposición es que el deudor sólo queda obligado a
satisfacer el crédito al nuevo acreedor-cesionario desde el momento en
que tenga conocimiento de la cesión realizada.
En el ámbito del Derecho Administrativo, la operatividad de la cesión
de créditos por los acreedores de la Administración es igualmente
aceptada, pues, como afirma Pascual García2, se trata de una facultad
implícita en la titularidad de todo derecho que no ha sido denegada en
esa esfera jurídica por ninguna norma de rango legal, sino más bien al
contrario, ha encontrado reconocimiento tanto en normas
presupuestarias como administrativas.
Ha sido la normativa sobre contratación pública la que ha prestado
mayor atención a la cesión de créditos. En un principio, el Decreto
3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento
General de Contratación del Estado (artículo 145), admitió la
transmisión de las certificaciones de obra, posibilidad que se
extendió posteriormente a todos los derechos de cobro de los
contratistas de la Administración por la Ley 13/1995, de 18 de mayo,
de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 101).
En esencia, la misma regulación contenida en esta última Ley pasó al
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas (artículo 101) y de éste a la actual Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Público. Pues bien, a tenor del
artículo 201 de este último texto legal:
“1. Los contratistas que, conforme al artículo anterior, tengan
derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo
conforme a Derecho.
2. Para que la cesión del derecho de cobro sea efectiva frente a la
Administración, será requisito imprescindible la notificación
fehaciente a la misma del acuerdo de cesión.
3. La eficacia de las segundas y sucesivas cesiones de los derechos de
cobro cedidos por el contratista quedará condicionada al cumplimiento
de lo dispuesto en el número anterior.
4. Una vez que la Administración tenga conocimiento del acuerdo de
cesión, el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del
cesionario. Antes de que la cesión se ponga en conocimiento de la
Administración, los mandamientos de pago a nombre del contratista o
del cedente surtirán efectos liberatorios”.
La regulación de este precepto ha sido objeto de análisis por esta
Intervención General en los Informes de 3 de marzo de 1998 y de 11 de
junio de 2007, en los cuales se han expuesto las particularidades
propias de la transmisión de derechos de cobro en el ámbito específico
de la contratación pública y fijado los criterios que deben observarse
en su aplicación práctica, que de forma concisa recordamos:
*
La perfección de la cesión de créditos se produce por el acuerdo
de voluntades entre cedente y cesionario sin necesidad de
autorización por parte de la Administración.
*
La eficacia de la cesión está supeditada al cumplimiento de un
requisito formal: la notificación fehaciente a la Administración.
Este momento es el que determina la vinculación de la
Administración al acuerdo de cesión, de tal forma que, a partir de
su realización, el único pago liberatorio es el que tiene como
destinatario al cesionario.
*
El crédito sólo puede ser cedido desde que existe o como
textualmente indica el primer apartado del artículo 201 de la
LCSP, desde que el contratista “tenga derecho al cobro”, lo cual,
siguiendo las pautas marcadas a estos efectos por el artículo
200.4 de la LCSP, tiene lugar desde la expedición de las
certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que
acrediten la realización total o parcial del contrato.
Este planteamiento ha sido secundado igualmente por la Junta
Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en su Informe
7/04, de 12 de marzo de 2004, al afirmar, en relación con el artículo
100 de la antigua Ley de Contratos de las Administraciones Públicas,
que “los requisitos fundamentales o imprescindibles en la terminología
del artículo, para que la cesión produzca sus efectos propios en
cuanto al pago por la Administración son que el derecho de cobro
frente a la Administración exista y que se notifique fehacientemente
(…)”.
Consecuencia de ello es la imposibilidad de ceder créditos globales o
futuros, pues únicamente pueden transmitirse los créditos uno a uno
según vayan naciendo y de ahí la exigencia de insertar en cada título
justificativo del crédito la cláusula de endoso.
Resulta de interés a estos efectos recordar, por ser clarificador de
la voluntad del legislador sobre esta cuestión, que durante la
tramitación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas se
rechazó expresamente una enmienda3 en la que se proponía recoger en el
texto la posibilidad de realizar cesiones globales de créditos.
Este criterio resulta asimismo aplicable en el supuesto de la
suscripción de contratos de factoring por los contratistas de la
Administración respecto de los créditos que tengan frente a ésta, por
lo que dichos contratos no impiden que deban instrumentarse tantos
negocios de cesión como créditos se transfieran entre el empresario y
la sociedad de factoring.
Estos son, en resumen, los criterios que ha venido sustentando esta
Intervención General acerca de la articulación de la cesión de
créditos.
De interés sobre esta cuestión también resulta el Informe 16/1997, de
22 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa de la Comunidad de Madrid en el cual se analiza la
incidencia que tiene la toma de razón de la cesión en la eficacia de
la misma, alcanzando la conclusión de que la toma de razón por los
servicios de contabilidad de la cesión o endoso, en cuanto acto formal
de carácter interno y de control, no condiciona su eficacia4. En
consecuencia, es la notificación, y no la toma de razón, el acto que
vincula a la Administración con el nuevo acreedor-cesionario, debiendo
desde aquélla dirigir los mandamientos de pago a éste para que pueden
reputarse liberatorios de la deuda contraída.
En definitiva, en atención a lo hasta aquí expuesto, puede decirse
que, de acuerdo con la normativa sobre contratación pública, dos son
los requisitos fundamentales para la operatividad de la transmisión de
los derechos de cobro de los contratistas:
1.
La existencia del crédito que se quiere ceder.
2.
La notificación fehaciente a la Administración del acuerdo
adoptado en tal sentido.
II
Vistas las notas que, en virtud de lo establecido en el artículo 201
de la LCSP, adornan a la regulación de la figura de la transmisión de
derechos de cobro, procede adentrarnos ya en el marco jurídico en el
que se desenvuelven los contratos privados a fin de dar respuesta a la
consulta del organismo consultante.
El artículo 20 de la LCSP, como ya es tradicional en nuestra
legislación sobre contratación administrativa, recoge un diferente
régimen jurídico para los contratos privados según la fase en la que
se encuentra la vida del contrato. Así, mientras las fases de
preparación y adjudicación de los contratos privados, en las cuales se
forma la voluntad del ente contratante, quedan sometidas al Derecho
administrativo, preferentemente a la propia LCSP y a sus normas de
desarrollo, y sólo en su defecto al Derecho privado, las normas que
rigen sus efectos y extinción son las del Derecho privado.
Resulta, por tanto, que en la ejecución de los contratos privados no
rigen las normas previstas en la LCSP respecto del cumplimiento,
efectos y extinción de los contratos administrativos previstas en el
Libro IV de la Ley, entre las que se encuentra la prevista en el
artículo 201 respecto de la transmisión de los derechos de cobro.
En efecto, la cesión de créditos derivados de contratos privados
suscritos por la Administración se rige por el Derecho privado, en
particular, por las previsiones recogidas en los artículos 1526 y
siguientes del CC, así como por los acuerdos que, en su caso, puedan
alcanzar las partes.
Pues bien, un aspecto que difiere en la regulación contenida en el CC
para las cesiones de crédito respecto de lo dispuesto en la LCSP para
la transmisión de derechos de cobro en los contratos administrativos
es el relativo al momento a partir del cual un crédito puede ser
cedido, ya que, como hemos visto más arriba, mientras esta última Ley
exige para la cesión la existencia del crédito el CC no dice nada al
respecto.
Ahora bien, lo que sí que establece dicho texto legal en el artículo
1.271, como regla general para los contratos, es que éstos pueden
tener por objeto “todas las cosas que no están fuera del comercio de
los hombres, aun las futuras”, por lo que no cabe sino entender que es
posible la cesión de créditos futuros, esto es, que no hayan nacido
todavía, siempre y cuando, como es natural, las partes en base al
principio de la autonomía de la voluntad que rige en el ordenamiento
privado5 y a lo previsto textualmente en el referido artículo 1.112
del CC, no hubiesen pactado lo contrario.
Cabe afirmar, por tanto, que el ordenamiento privado no exige uno de
los requisitos que sí prevé la normativa sobre contratación pública,
que no es otro que la existencia del crédito que se pretende ceder, lo
que no obsta a que las partes pueden comprometerse a ceder
exclusivamente los créditos nacidos.
Por el contrario, al igual que la LCSP, y como ya se ha razonado en la
primera consideración, un requisito sí previsto en la normativa civil,
en concreto en el artículo 1.527 del CC, es el de la notificación del
acuerdo de cesión al deudor, sin la cual no hay vinculación de éste a
la cesión realizada, de tal forma que cualquier pago efectuado al
acreedor, previamente a la notificación, tendrá efectos liberatorios6.
En resumen, la normativa sobre contratación pública sujeta la
ejecución de los contratos a un diferente régimen jurídico según sean
administrativos o privados. Así, los primeros están sometidos durante
toda su vida a las normas recogidas en la LCSP, mientras que los
segundos sólo se rigen por éstas en lo que afecta a su preparación y
adjudicación, estando sujetos al Derecho privado en lo que afecta a su
cumplimiento, efectos y extinción.
Dado que la transmisión de los derechos de cobro es una cuestión que
afecta al cumplimiento de los contratos, no cabe sino alcanzar la
conclusión de que la regulación aplicable a la cesión de créditos
derivados de contratos privados no es la contenida en la LCSP sino la
prevista en el CC, y que presenta las singularidades vistas en esta
consideración.
En definitiva, puede afirmarse que en el seno de los contratos
privados no corresponde la aplicación de los criterios fijados por
esta Intervención en relación a la cesión de créditos ya que los
mismos son consecuencia de la interpretación de precepto aplicable
únicamente a los contratos administrativos.
No obstante, en todo caso, en las cesiones de créditos que tengan
lugar en el seno de relaciones jurídicas sometidas al Derecho privado,
como es el caso de las derivadas de contratos privados suscritos por
la Administración, habrá que estar en primer lugar a lo que las
partes, respetando la regulación contenida en el ordenamiento jurídico
privado, hayan pactado. De esta forma, si bien el Código Civil no
exige autorización del deudor o formalidad alguna para la perfección
de la cesión de los créditos, en el caso de que así se haya estipulado
en el contrato, las partes deberán cumplir en sus debidos términos
tales condiciones contractuales.
Con base en lo expuesto en las anteriores consideraciones esta
Intervención General formula las siguientes
CONCLUSIONES
*
La cesión de créditos en el seno de los contratos administrativos
tiene una regulación específica recogida en el artículo 201 de la
LCSP, según la cual, la cesión de los créditos sólo puede
producirse desde su nacimiento.
*
Los contratos privados no están sujetos, en cuanto a sus efectos y
extinción, al Derecho administrativo y, por tanto, a la LCSP, sino
al Derecho privado, por lo que no les resulta de aplicación el
citado precepto y, por extensión, la exégesis que sobre el mismo
se ha realizado, ello sin perjuicio de que las partes puedan fijar
como condición para la cesión la existencia del propio crédito, la
autorización del deudor o la práctica de alguna formalidad, en
cuyo caso las partes deberán atenerse en primer lugar a lo
pactado.
1 Pueden verse las Sentencias de 22 de febrero de 1994 (Sala de lo
Civil, RJ 1994\1252) y de 26 de septiembre de 2002 (Sala de lo Civil,
RJ 2002\7873)
2 PASCUAL GARCÍA, JOSÉ, Régimen Jurídico del Gasto Público, 4ª
Edición, BOE, Madrid, 2005, p. 544
3 Enmienda nº 359 de CIU, BOCCGG de 12 de diciembre de 1994.
4 En términos similares se han pronunciado ROLLÓN MUÑOZ, JULIAN, en la
“Ley de Contratos de las Administraciones Públicas: artículo 101”,
dentro de la obra colectiva Comentarios a la Legislación de Contratos
de las Administraciones Públicas, JIMÉNEZ APARICIO, EMILIO (Coord.),
Aranzadi, 2002, p. 921; y, TOLOSA TRIBIÑO, CESAR, en Contratación
Administrativa, DAPP Publicaciones Jurídicas, 2ª Edición, p. 264.
5 Este principio encuentra una expresa plasmación en el Código Civil a
través del artículo 1.255 al proclamar que “los contratantes pueden
establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por
conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral ni
al orden público”.
6 Así lo ha subrayado el Tribunal Supremo en las Sentencias de 19 de
febrero de 1993 (Sala de lo Civil, RJ 1993\997), de 20 de febrero de
1995 (Sala de lo Civil, RJ 1995\887) y de 21 de marzo de 2002 (Sala de
lo Civil, RJ 2002\2526)
5

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