STC Núm 192/1990 (Pleno) De 29 Noviembre JurisdicciónConstitucional Conflicto

stc núm. 192/1990 (pleno), de 29 noviembre jurisdicción:constitucional conflicto positivo de competencia núm. 710/1985. ponente: d. mi

STC núm. 192/1990 (Pleno), de 29 noviembre
Jurisdicción:Constitucional
Conflicto positivo de competencia núm. 710/1985.
Ponente: D. Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
Conflicto de competencia promovido por el Gobierno de la Nación en
relación con la Orden de 30-4-1985 del Departamento de Agricultura,
Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña, por la que se aprueba
el plan de prevención contra la varroasis de las abejas: el Tribunal
declara nulos los arts. 1, 2 y 3 de la Orden citada.
Agricultura y ganadería: abejas: plan de prevención contra la
varroasis: títulos competenciales aplicables: no sólo el de
«agricultura», sino también el de «sanidad»: incidencia de la
enfermedad en el ámbito sanitario, en el que se incluye lo relativo a
las epizootias.
Cataluña: agricultura y ganadería: abejas: plan de prevención contra
la varroasis: prohibición por la Generalidad de implantar colmenas a
menos de cinco kilómetros de Francia: medida contraria a las
establecidas por el Estado para evitar la entrada de esta enfermedad
parasitaria: vulneración de competencias del Estado en materia de
sanidad exterior: existencia: la condición fronteriza de Cataluña le
supone una limitación específica al ejercicio de sus competencias en
materia de agricultura, en cuanto inciden en problemas de sanidad
exterior. Vulneración de competencias del Estado sobre legislación
básica o coordinación de la sanidad interior y sobre la planificación
general de la actividad económica: inexistencia: no se incide en tales
materias.
Sanidad: interior: competencia: corresponde al Estado: doctrina
constitucional.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco
Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don
Fernando García-Mon y González-Regueral, don Eugenio Díaz Eimil, don
Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don
Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don
Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José
Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 710/85, interpuesto por
el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, en
relación con la Orden de 30 de abril de 1985 (LCAT 1985\1483) del
Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de
Cataluña, por la que se aprueba el plan de prevención contra la
varroasis de las abejas. Ha sido parte del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, representado por los Abogados don Ramón
Llevadot Roig y don Ramón Gorbs i Turbany. Ha sido el Ponente el
Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa
el parecer del Pleno.
I. ANTECEDENTES
1. El Abogado del Estado, cumpliendo Acuerdo del Consejo de Ministros
de 17 de julio de 1985, interpuso el 23 de julio siguiente conflicto
positivo de competencia, con invocación del artículo 161.2 C. E. (RCL
1978\2836 y ApNDL 2875) contra la Orden de 30 de abril de 1985 del
Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca, por la que se aprueba
el plan de prevención de la varroasis de las abejas, publicado en el
«Diario Social de la Generalidad de Cataluña» número 545, de 5 de
junio de 1985.
2. En la demanda se afirma que la Orden de la Generalidad no respeta
lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Agricultura de 12 de marzo
de 1985 (RCL 1985\626 y ApNDL 4427) sobre planificación y coordinación
sobre la varroasis de las abejas, que arbitra una serie de medidas
para evitar la entrada en España de dicha enfermedad parasitaria, y
para lo que el Estado ostenta competencia, de acuerdo al artículo
149.1.16 C. E. tanto en relación con la sanidad exterior, como con las
medidas de coordinación sanitaria que ha de adoptar internamente el
Estado para prevenir los efectos nocivos de la enfermedad, medidas que
afectan a todas las Comunidades Autónomas fronterizas con Francia, e
indirectamente a todas las demás para evitar la extensión a ellas de
la enfermedad.
Los artículos 1 y 2 de la Orden catalana contienen una planificación
de la defensa sanitaria mucho menos rigurosa que la del Estado, pues
la Orden estatal impide la implantación de colmenas en los 30
kilómetros inmediatos a la frontera francesa, mientras que la Orden
catalana tan sólo lo prohíbe en los 5 kilómetros inmediatos a la
frontera, estableciendo entre los 5 y los 15 kilómetros unos controles
adicionales que tampoco se avienen con la protección rigurosa
establecida por el Estado; el resto de los artículos son
complementarios de los dos primeros. La Comunidad Autónoma es
incompetente para dictar una norma que contraviene la disposición
estatal, y ha transgredido el orden de distribución de competencias;
sólo habría debido ejecutarla, completándola en su caso, pero sin
contravenirla. Además la vulneración de la normativa estatal puede
producir la destrucción del elemento apícola en todo el territorio
nacional, por lo que la materia también se conecta con la ordenación
general de la economía que corresponde al Estado. Se añade,
finalmente, que se trata de preservar la actividad apícola mediante un
cierre de fronteras, con un efecto extraterritorial puro, ya que la
cuestión afecta a todo el territorio nacional.
3. El Abogado de la Generalidad se persona y solicita se le conceda
una prórroga de diez días para la formulación de alegaciones, lo que
se le concede por providencia de 28 de agosto de 1985.
En su escrito de alegaciones la Generalidad hace referencia a la
doctrina sentada en la STC 80/1985 (RTC 1985\80), sosteniendo que la
categoría genérica a que se reduce la competencia controvertida no es
la sanidad sino la producción agrícola-ganadera, al no ser una
enfermedad transmisible al hombre. Se trata de disposiciones
administrativas tanto la estatal como la autonómica, sobre agricultura
y ganadería. En consecuencia la Orden objeto del conflicto no vulnera
los títulos competenciales relativos a la sanidad invocados por el
Gobierno, al encuadrarse en un ámbito material -ganadería-
absolutamente ajeno y distante del inherente a la sanidad, competencia
exclusiva de la Generalidad de Cataluña. No puede interpretarse el
Real Decreto 2176/1981, de 20 de agosto (RCL 1981\2271 y ApNDL 1945),
de traspasos en materia de sanidad animal, como regulador o
restrictivo de las competencias que derivan de la constitución de los
Estatutos, siendo el único límite al ejercicio de éste el constituido
por las bases y la ordenación de la actividad económica española.
Las medidas incluidas en la Orden estatal de 12 de marzo de 1985 no se
pueden considerar como de coordinación, pues aquélla se limita a
incluir la varroasis entre las enfermedades muy difusibles y difíciles
de combatir a que se refiere la legislación de epizootias, a prohibir
la importación de reinas y enjambres procedentes de países afectados
por la enfermedad, a establecer un cordón sanitario de 30 kilómetros
de profundidad y a prever la adoptación de algunas medidas para el
caso de que tuviera lugar la aparición efectiva de la enfermedad. Se
trata así de una regulación que excede del ámbito de la coordinación.
Finalmente, se niega que la prevención de la varroasis pueda
encuadrarse en el concepto de la ordenación general de la economía, y
la propia Orden no aludía para nada a tal competencia; el que una
materia tenga dimensión económica no basta para atribuirla a la
competencia del Estado. Pero aun si fuera así, el Estado sólo podría
determinar y fijar unas medidas o normas básicas o coordinar la
planificación de la actividad, podría de imponer la obligación de
prevenir la entrada de la enfermedad y establecer en líneas generales
las medidas que deben adoptarse, por ejemplo el establecimiento de
zonas de protección, pero no podría adoptar medidas concretas que, por
su naturaleza coyuntural, serían siempre de la Generalidad. A través
de su Orden de 30 de abril de 1985, la Generalidad de Cataluña ha
adoptado las medidas que ha considerado más adecuadas y pertinentes
para impedir la entrada de la enfermedad en su ámbito territorial, por
lo que, de existir, no podría considerarse infringida la norma básica
estatal, que cuanto más tendría sólo un carácter supletorio.
4. Habiendo finalizado el plazo de cinco meses que señala el artículo
65.2 LOTC (RCL 1979\2383 y ApNDL 13575), por providencia de 27 de
noviembre de 1985 se acordó oír a las partes sobre el mantenimiento o
levantamiento de la suspensión de la vigencia de la Orden, acordándose
por Auto de Pleno de 19 de diciembre de 1985 levantar la suspensión de
la vigencia de la Orden de la Generalidad de Cataluña objeto del
presente conflicto.
5. Por providencia de 27 de noviembre de 1990, se señaló para
deliberación y votación de la presente Sentencia el día 29 del mismo
mes y año.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. El presente conflicto positivo de competencia tiene por objeto la
determinación de si la Orden de 30 de abril de 1985, de la Consejería
de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña
publicada en el («Diario Oficial de la Generalidad» número 545, de 5
de junio de 1985), ha invadido o desconocido las competencias del
Estado. La cuestión que se suscita es la de si resulta ajustada a los
límites de la competencia de la Generalidad la publicación y entrada
en vigor de la Orden catalana que aprueba el plan de prevención contra
la varroasis de las abejas, por no haber respetado lo dispuesto en la
Orden del Ministerio de Agricultura, de 12 de marzo de 1985, sobre
planificación y coordinación para la prevención de la varroasis de las
abejas («Boletín Oficial del Estado» de 19 siguiente). En particular
su art. 2.b), que prohíbe la «entrada y salida de colmenas en el área
que delimitada por la línea fronteriza con Francia y con una
profundidad de 30 kilómetros a partir de la misma, se extienda por las
provincias de Gerona, Lérida, Huesca y Navarra», dado que la Orden
catalana en conflicto sólo prohíbe «la implantación de colmenas
trashumantes a una distancia inferior a 5 kilómetros de la línea de la
frontera con Francia» (art. 1) y «establece una zona de protección,
desde los 5 a los 15 kilómetros de la frontera, en la cual la entrada
de colmenas estará condicionada a su petición a la Sección Territorial
de Sanidad Animal correspondiente» (art. 2).
El Abogado del Estado afirma que el Estado es competente para dictar
la Orden de 12 de marzo de 1985 en virtud de la competencia exclusiva
que el art. 149.1.16 C. E. le atribuye en materia de sanidad exterior
así como para dictar las bases y establecer la coordinación general de
la sanidad, por lo que Cataluña al dictar la Orden en conflicto
debería haber respetado lo dispuesto en la Orden, lo que no ha hecho,
invadiendo o desconociendo las competencias del Estado.
Complementariamente añade la competencia estatal de ordenación de la
economía a la que se subordina expresamente en el propio Estatuto de
Autonomía de Cataluña la competencia en materia de agricultura y
ganadería (art. 12.1.4).
Por su parte, la Generalidad de Cataluña sostiene que la orden en
conflicto es de una materia propia de agricultura y ganadería,
competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña, sin que la Orden
estatal de 12 de marzo de 1985 pueda considerarse ni de coordinación
sanitaria, ni de ordenación general de la economía, por lo que
Cataluña no había de sujetarse a esa Norma estatal al ejercer su
competencia.
2. El dilema competencial ha de plantearse, en consecuencia, entre la
competencia en materia de sanidad, que es la que en su favor invoca el
representante del Estado (art. 149.1.16 C. E.), y la competencia
exclusiva que en materia de agricultura y ganadería corresponde a la
Generalidad de Cataluña según reconoce el art. 148.1.7. C. E. en
conexión con el art. 12.1.4 de su Estatuto (RCL 1979\3029 y ApNDL
1910). Sin embargo, ha de precisarse que ese dilema competencial no
puede formularse con la radicalidad alternativa con que lo formulan
las partes en conflicto, excluyendo que en una misma medida puedan
incidir, en forma concurrente y compatible, varias competencias. Como
hemos dicho en la STC 80/1985 (RTC 1985\80) (fundamento jurídico 1)
-en la que la Generalidad de Cataluña basa buena parte de sus
alegaciones-, la determinación de la categoría genérica, de entre las
referidas en la Constitución y en el Estatuto de Cataluña, a la que
primordialmente haya de reconducirse la competencia controvertida, ha
de serlo sin perjuicio de que, en su caso, la incidencia de la
actividad considerada en otros ámbitos obligue a tomar en
consideración también otros títulos competenciales.
Se trata de medidas cuyo fin primordial es la defensa de la producción
apícola, encomendadas a servicios que se han transferido bajo el
título de agricultura y ganadería, y, en la medida que puede
utilizarse este argumento, las resoluciones en conflicto han emanado
de órganos administrativos competentes en materia de agricultura. Por
ello, aplicando al caso la doctrina sentada en la STC 80/1985, ha de
reconocerse que la regulación de las actividades de prevención y lucha
contra la varroasis de las abejas, que se establece en la Orden
catalana, es un contenido inherente a la competencia que sobre
agricultura y ganadería corresponde a la Generalidad de Cataluña,
incluible dentro de la regulación de la actividad apícola que ha
desarrollado la propia Comunidad Autónoma (Decreto 221/1983, de 9 de
junio -LCAT 1983\995-, y Orden de 6 de febrero de 1985) (LCAT 1985\756).
La competencia de la Generalidad de Cataluña para regular esta materia
de producción apícola no se niega por el Abogado del Estado, y ha
venido siendo ejercida pacíficamente por Cataluña antes y después de
este conflicto. No es ocioso recordar la referencia sistemática a las
competencias de las Comunidades Autónomas contenida en las Ordenes del
Ministerio de Agricultura de 28 de febrero de 1986 (RCL 1986\718), 24
de julio de 1986 (RCL 1986\2486 y 2871), 20 de abril de 1987 (RCL
1987\1015) y 16 de febrero de 1988. Lo que se cuestiona es si esa
competencia propia de la Generalidad resulta condicionada por incidir
la materia en la competencia del Estado en materia de sanidad.
Para la Generalidad de Cataluña la medida autonómica no afectaría a la
materia sanitaria invocando en su favor la STC 80/1985. En esa
sentencia se negaba que una disposición dirigida a combatir la
procesionaria del pino pudiera ser incluible dentro de la materia de
sanidad, por estimar que no bastaba para ello la utilización del
término «sanidad vegetal» y que la incidencia de la medida agraria en
la competencia estatal en materia de sanidad era muy «lejana»,
«mediata» y «leve».
Sin embargo no son supuestos idénticos ni equiparables el resuelto en
la STC 80/1985 y el planteado en este proceso. En el caso de la Orden
en conflicto se trata de medidas que tratan de prevenir frente a una
enfermedad parasitaria propia de las abejas, producida por el ácaro
Varroa jacobsoni, enfermedad exótica muy difusiva y difícil de
combatir, que ha sido incluida por la Orden de 12 de marzo de 1985
entre las enfermedades de declaración obligatoria a efectos de la Ley
de epizootias. El llamado Código Zoosanitario Internacional de la
Oficina Internacional de Epizootias hace referencia en su parte
tercera y título III a la varroasis de las abejas, y existe, para
prevenir la enfermedad, un certificado sanitario internacional
exigible por las administraciones veterinarias de los países
importadores. Se trata pues de una enfermedad animal, difusiva y
epidémica, que trasciende de una dimensión local, y que pertenece, no
sólo administrativamente, al ámbito de la sanidad veterinaria, de la
que no puede decirse, como se dijo en la STC 80/1985 en relación con
la sanidad vegetal, que sea una materia lejana, sin conexión
inmediata, y con incidencia leve con la sanidad, sino materia que se
integra también en el ámbito propio de la sanidad.
Como hemos dicho antes en la STC 32/1983 (RTC 1983\32), aunque las
epizootias hayan de afectar al ganado es obvio que la coordinación de
las medidas para combatirlas es también competencia en materia de
sanidad. Ello significa que resulta obligado tomar en consideración,
al analizar la Orden en conflicto, no sólo el título competencial de
la agricultura, competencia exclusiva de la Generalidad, sino también
el título competencial que al Estado corresponde en materia de
sanidad, pues la incidencia de esa enfermedad en el ámbito sanitario,
obliga a tomar en cuenta también las competencias que al Estado
corresponden en materia de sanidad, en las que se incluyen también lo
relativo a las epizootias.
3. El art. 149.1.16 reconoce competencia exclusiva del Estado en
materia de sanidad exterior y para establecer las bases y coordinación
general de la sanidad.
Según el Abogado del Estado, la Orden del Ministerio de Agricultura,
incumplida por la Generalidad supone ejercicio de la competencia
estatal tanto en materia de sanidad exterior como en materia de bases
y coordinación general de la sanidad interior. Por su parte la
Generalidad de Cataluña niega que esa Orden pueda ser entendida como
una medida de coordinación.
La Orden de 12 de marzo de 1985 del Ministerio de Agricultura tiene un
objetivo muy concreto, establecer un cordón sanitario frente a la
frontera francesa, por existir en Francia una epidemia de varroasis.
El contenido de esa Orden es claramente funcional a este único
objetivo, evitar que entre la enfermedad en el territorio español.
Para ello, por un lado, prohíbe la importación de reinas y enjambres
procedentes de países afectados por la enfermedad, y por otro lado,
prohíbe la entrada y salida de colmenas en un área fronteriza con
Francia, con una profundidad de 30 kilómetros, medida que afecta,
entre otras, a las provincias de Gerona y Lérida. Se trata de una
medida encuadrable, sin duda alguna, en el ámbito de la sanidad
exterior, en cuanto establece una barrera sanitaria para tratar de
impedir que la enfermedad entre el territorio nacional, y pone en
práctica también Acuerdos sanitarios internacionales. La competencia
exclusiva para establecer esta barrera sanitaria frente a las
fronteras exteriores corresponde en exclusiva al Estado, que es
responsable de evitar la destrucción del elemento apícola en todo el
territorio nacional en relación con epizootias exteriores. La
condición fronteriza de Cataluña le supone así una limitación
específica al ejercicio de sus competencias en materia de agricultura,
en cuanto incidan en problemas de sanidad exterior.
En consecuencia, Cataluña al ejercer su competencia exclusiva en
materia de producción apícola ha de respetar, en lo que en esa materia
incida en la sanidad exterior, las competencias del Estado, y, en
concreto, el cordón sanitario de 30 kilómetros (que es incluso menor
que el de 50 kilómetros establecido en el art. 3.9.5.2 del Código
Zoosanitario Internacional) en el que se prohíbe la entrada y salida
de colmenas. Como quiera que la Orden de la Generalidad objeto del
presente conflicto sólo prohíbe, en su art. 1, la implantación de
colmenas trashumantes a una distancia inferior a 5 kilómetros, de la
línea de la frontera con Francia, y establece, en su art. 2, una zona
de protección desde los 5 a los 15 kilómetros, resulta claro que la
Orden de la Generalidad no ha respetado una regla estatal de sanidad
exterior que le vinculaba, y que condicionaba el ejercicio de su
propia competencia. Por consiguiente han de ser declarados nulos los
arts. 1 y 2 de la Orden de la Generalidad de Cataluña, así como por
conexión, el art. 3 de la misma.
4. No es aceptable, sin embargo, la alegación del Abogado del Estado
en relación con que la Orden estatal de 12 de marzo de 1985 fuera
ejercicio de las competencias que corresponden al Estado en el art.
149.1.16 C. E., como medidas de coordinación entre la Administración
estatal y las autonómicas en materia sanitaria, ni tampoco es evidente
que el resto de los artículos contenidos en la Orden de la Generalidad
sean meramente complementarios de los tres primeros.
Ha de recordarse que la competencia del Estado en materia de sanidad
interior se ha atribuido a éste, como recuerda la STC 42/1983 (RTC
1983\42), en función de intereses públicos supracomunitarios, y por
eso es una competencia que ha de ponerse en conexión en relación a la
dimensión de los problemas, y al ámbito territorial del alcance de
esos problemas. En el presente caso, sin embargo, no resulta necesario
detenerse en el grado de concreción que puede alcanzar la normativa
sanitaria estatal interna en relación a la coordinación de las
distintas medidas autonómicas sobre la prevención de la varroasis, en
especial también para regular la trashumancia de las colmenas entre
diversas Comunidades Autónomas, puesto que estas medidas no están
cuestionadas en el presente conflicto, ni tampoco las que la Comunidad
Autónoma ha venido dictando en relación con la varroasis de las
abejas. Lo que resulta evidente es que ni la Orden de 12 de marzo de
1985 reúne las condiciones materiales y formales para poder ser
considerada como la legislación básica en materia de sanidad, ni
tampoco su contenido se estructura a través de medidas de
coordinación, como podría ser el caso de otras disposiciones estatales
posteriores en la materia y que la Comunidad Autónoma no ha impugnado
ni desconocido. Tiene pues razón la Generalidad de Cataluña al
rechazar que la Orden estatal pueda considerarse como legislación
básica o medida de coordinación de la sanidad interior.
Menos fundamento tiene aún la invocación por la representación del
Estado de las competencias que la Constitución le reconoce en el art.
149.1.13 a las que el Estatuto de Autonomía (art. 12.1.4) subordina
expresamente las competencias autonómicas en materia de agricultura y
ganadería. Tiene razón la Generalidad de Cataluña cuando afirma que la
competencia exclusiva reconocida al Estado en el art. 149.1.13 C. E.
no permitiría justificar una regulación tan específica como la
contenida en la Orden estatal, aparte de que su contenido no es de
ordenación de un sector productivo, ni la actividad apícola tiene una
trascendencia tan fundamental en la economía que pudiera llevar a
justificar, para ordenar el sector, medidas de esta naturaleza y
características. No se comprenden las razones por las que una medida
estatal tan concreta y sin referencia alguna a elementos económicos
pueda incluirse dentro del concepto de ordenación de la economía, pues
no basta que una medida estatal tenga algún efecto sobre la economía o
sobre el sistema productivo para entender que se trate de una medida
de naturaleza económica.
Por tanto, ha de rechazarse que el resto de la Orden objeto del
presente conflicto suponga invasión o desconocimiento por parte de la
Generalidad de Cataluña de competencias del Estado, sino antes bien
ejercicio por la Comunidad Autónoma de sus propias y exclusivas
competencias.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA
AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Declarar que los arts. 1, 2 y 3 de la Orden de la Generalidad de
Cataluña de 30 de abril de 1985, en la que se aprueba un plan de
prevención contra la varroasis de las abejas, no han respetado la
competencia exclusiva del Estado en materia de sanidad exterior,
ejercitada en la Orden de 12 de marzo de 1985, por lo que dichos
artículos han de ser declarados nulos.
Publíquese esta sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa.
Firmado: Francisco Tomás y Valiente.-Francisco Rubio
Llorente.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-Eugenio Díaz
Eimil.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.-Jesús Leguina
Villa.-Luis López Guerra.-José Luis de los Mozos y de los
Mozos.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José Vicente Gimeno Sendra.-José
Gabaldón López.-Rubricado.