El Futuro Se Va Creando En Cada Fracción De

el futuro se va creando en cada fracción de segundo que pasa. por eso no se puede predecir ni tampoco pronosticar. pero sí se puede construir

El futuro se va creando en cada fracción de segundo que pasa. Por eso
no se puede predecir ni tampoco pronosticar. Pero sí se puede
construir. La prospectiva ayuda en la construcción del mejor futuro
posible.1
SEMINARIO REGIONAL SOBRE INVERSIÓN PÚBLICA Y MECANISMOS FINANCIEROS,
SEGUROS Y REASEGUROS CONTRA DESASTRES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE:
EXPERIENCIAS RECIENTES - 22 Y 23 DE NOVIEMBRE DE 2010. CIUDAD DE
MÉXICO, MÉXICO D.F.
Autores: Alberto Aquino (PDRS-GTZ), Verena Bruer (PDRS-GTZ), Julio
García (EIRD)
1.
El desarrollo conceptual: De la gestión de desastre al enfoque de
gestión del riesgo para el desarrollo rural sostenible
4
a.
El desastre “natural” y el concepto de la gestión del desastre
4
b.
El desastre como consecuencia del riesgo mal manejado: El
concepto de la gestión del riesgo….
4
c.
Gestión del riesgo como gestión del desarrollo
7
2.
La gestión del riesgo en el desarrollo territorial
10
3.
La gestión del riesgo en proyectos de inversión pública
11
4.
Transferencia del riesgo para eventos extremos: El instrumento del
seguro indexado
17
5.
Nuevos enfoques al nivel internacional: Cooperación Sur-Sur para
promover el incremento de medidas de reducción del riesgo en la
inversión pública
20
6.
Referencias bibliográficas
21
Introducción
Durante las últimas dos décadas el tratamiento de lo que hoy se
identifica como reducción del riesgo de desastres ha sido la
resultante de un proceso de transición y de cambio de paradigma, donde
se ha desplazado el énfasis inicial en el evento que origina el
desastre y las actividades de respuesta (gestión del desastre), a un
enfoque donde el desastre es visto como una manifestación de
vulnerabilidades asociadas a procesos socio-económicos y ambientales,
donde las amenazas naturales actúan como detonantes del desastre pero
no como agentes causales, y la preocupación se centra en el concepto
de riesgo (gestión del riesgo de desastres).
Este cambio de paradigma donde se pasa de la concentración en el
desastre, las amenazas naturales, y la respuesta, a un abordaje donde
el riesgo, las vulnerabilidades y su reducción se constituyen en los
ejes articuladores del tema.
Estas circunstancias han tenido un correlato en el replanteamiento de
roles y de necesidades institucionales para el tratamiento efectivo
del tema a nivel de los países. La noción que el riesgo de desastres y
su reducción o incremento está fundamentalmente vinculado a las formas
en que se planifica el desarrollo, configuran la necesidad de
involucrar a múltiples actores institucionales, en reconocimiento a la
naturaleza transversal del riesgo de desastres o, en otras palabras,
el reconocimiento que el riesgo de desastres es una tarea de múltiples
actores y no de una organización o repartición gubernamental aislada.
De otro lado se considera al Cambio Climático como uno de los retos
principales que afectaría a los proceso de desarrollo de los países,
por las implicancias de la alteración del clima en las condiciones de
temperatura, precipitación así como en la modificación de los patrones
de localización, severidad y frecuencia de las amenazas asociadas al
clima o fenómenos hidrometeorológicos, así como al surgimiento de
nuevas amenazas a el asociadas (derretimiento de glaciares, incremento
del nivel del mar, descongelamiento de suelos, incendios forestales,
blanqueamiento de corales, entre otros).
De esta manera y en la misma línea de pensamiento, dadas sus actuales
condiciones socio-económicas, los países en vías de desarrollo se
encuentran en una posición más vulnerable a los efectos de las
amenazas naturales que ya vienen afectando e impidiendo la superación
de la pobreza y el desarrollo nacional. Si a esto sumamos los efectos
que se derivan del cambio climático que se espera exacerbe tales
condiciones y amenazas, se pone en riesgo los avances logrados en la
región, a su vez poniendo obstáculos mayores para alcanzar los
Objetivos del Milenio.
En ambos casos se han establecido o vienen estableciendo a nivel
nacional diversos mecanismos institucionales, marcos normativos y
legales, realización de estudios y evaluaciones significativos, pero
en pocos o ningún caso debidamente articulado o coordinado entre los
que de alguna manera vienen promoviendo la implementación del Marco de
Acción de Hyogo; Aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres, marco acordado internacionalmente y
que guía el quehacer de los países en la temática de la Reducción de
Riesgo de Desastres-RRD y de otro lado los que impulsan la gestión de
los aspectos asociados al CC, que responden a un acuerdo multilateral
como es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático-CMNUCC, que recae en las secretarias o ministerios de
Relaciones Exteriores y operativamente en las de Ambiente, Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
En ambos casos se considera prioritaria la consideración de políticas
públicas que deriven en acciones concretas de carácter programático y
presupuestal para hacer efectiva una ruta de sostenibilidad de las
acciones de desarrollo emprendidas por los gobiernos de los países de
la región.
Por ello hoy en día, el pensamiento de un desastre como “natural” e
inevitable se encuentra cada vez menos frecuente en los conceptos
técnicos. Más aún en tiempos del creciente cambio climático, esta
percepción ha cedido al reconocimiento que los riesgos y
vulnerabilidades de una sociedad o un país son resultado de sus
propios procesos de desarrollo, los cuales finalmente se encuentran
severamente afectados por los impactos de desastres.
En ese sentido, es necesario, donde se presentan con relativa
frecuencia eventos de origen natural con potencial destructivo, que en
el diseño de políticas públicas y en particular en la planificación de
las inversiones a ser realizadas con recursos públicos, se incorpore
el análisis y la gestión del riesgo. El presente documento presenta
varios enfoques metodológicos y mecanismos financieros que tienen como
fin contribuir a la sostenibilidad de tales inversiones, y con esto a
la sostenibilidad del desarrollo, bajo un enfoque territorial.
Gráfico 1: “El 5x3 de la gestión del riesgo”

Gráfico: Elaboración propia.
1.
El desarrollo conceptual: De la gestión de desastre al enfoque de
gestión del riesgo para el desarrollo sostenible
a.
El desastre “natural” y el concepto de la gestión del desastre
El concepto de desastre, aún predominante en el mundo, se describe en
términos como una interrupción grave del funcionamiento de una
comunidad causando grandes pérdidas (...), clasificada de acuerdo a su
causa (natural, biológica o tecnológica).
Esta denominación coloca al fenómeno natural peligroso como único foco
de atención, y deriva necesaria­mente en una percepción del desastre
como inevitable, ante el cual solo es posible anticiparse,
preparándose para enfrentarlo y mitigarlo, antes, durante y después de
su ocurrencia. Es decir, había que gestionar el desastre o mitigar sus
efectos.
Esta percepción no considera el hecho que la sola ocurrencia de un
fenómeno natural aún no conlleva a un desastre destructivo. El
desastre solo ocurre, en caso que estos factores de amenaza se
encuentran con una unidad, bien o producto de interés social
vulnerable frente a ellos.
De esta manera y de acuerdo a la EIRD el desastre se define como una
seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad
que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e
impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad
de la comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la
situación mediante el uso de sus propios recursos.
b.
El desastre como consecuencia del riesgo mal manejado: El concepto
de la gestión del riesgo
Dado que el fenómeno natural sólo aún no causa el desastre, era y es
preciso abrir la mirada más allá del evento hacia los procesos
alrededor de ello y las condiciones contextuales que favorecen la
ocurrencia de los desastres. Visto así, el desastre no se puede
entender como un evento aislado, sino como la materialización de un
riesgo existente en la sociedad donde ocurre o, dicho de otra manera,
como la concreción de una condición de vulnerabilidad de esa sociedad.
Bajo el concepto del riesgo se entiende la probabilidad de que la
unidad social o sus medios de vida sufran daños y pérdidas a
consecuencia del impacto de una amenaza.
La amenaza de acuerdo a la EIRD es un fenómeno, sustancia, actividad
humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones
u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la
pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y
económicos, o daños ambientales.
En este contexto tales amenazas pueden ser de origen natural (por
ejemplo: sismos, sequías), socionatural (p.ej. inundaciones y huaicos
relacionadas a deforestación) o antropogénico (p.ej: incendios
forestales, contaminación ambiental) que por su magnitud y
características puede causar daño.
Bajo el concepto de vulnerabilidad se comprende la susceptibilidad de
una unidad social (familia, comunidad, sociedad), estructura física o
actividad económica que la sustentan, de sufrir daños por acción de
una amenaza. Es una condición social, producto de los procesos y
formas de cambio y transformación de la sociedad, que se expresa en
términos de los niveles económicos y de bienestar de la población, en
sus niveles de organización social, educación, sus características
culturales e ideológicas; y también en términos de su localización en
el territorio, en el manejo del ambiente, en las características y
capacidades propias para recuperarse y de su adecuación al medio y a
las amenazas o peligros que este mismo medio presenta.
Una unidad social vulnerable une generalmente tres características: Un
alto nivel de exposición y fragilidad y una baja resiliencia.
*
El grado de exposición tiene que ver con decisiones y prácticas
que ubican a una unidad social cerca o en zonas de influencia de
un fenómeno natural peligroso. La vulnerabilidad surge por las
condiciones inseguras que representa esta exposición, por ejemplo
por la ubicación de viviendas en caudales de ríos o laderas de un
cerro, donde quedan altamente expuestas frente a inundaciones o
huaicos.
*
La fragilidad es referida al nivel de resistencia y protección
frente al impacto de una amenaza, es decir las condiciones de
desventaja o debilidad relativa de una unidad social por sus
condiciones socioeconómicas. La condición de fragilidad puede ser
causada, por ejemplo, por la construcción de viviendas con
materiales de adobe en zonas sísmicas.
*
El término de resiliencia se refiere al nivel de asimilación o la
capacidad de recuperación que pueda tener la unidad social frente
al impacto de una amenaza. Se expresa en limitaciones de acceso o
adaptabilidad de la unidad social y su incapacidad o deficiencia
en absorber el impacto de un fenómeno peligroso. Un alto grado de
resiliencia tiene por ejemplo una comunidad organizada, con
práctica participativa y redes sociales desarrollados, y/o una
familia de agricultores bien informada sobre las amenazas de su
zona, que tiene ahorros por el caso de emergencia y diversifica a
la vez sus cultivos para reducir el riesgo de su destrucción.
El riesgo se entiende como la función de una amenaza y de condiciones
de vulnerabilidad de una unidad social. Se caracteriza por ser
dinámico y cambiante, de acuerdo con las variaciones que sufren estos
dos componentes en el tiempo, territorio, ambiente y en la sociedad.
Los dos factores del riesgo además son dependientes entre sí: no
existe una amenaza sin vulnerabilidad y viceversa, y recién cuando
estos factores coinciden, es decir: cuando una amenaza natural se
encuentra con una unidad social, expuesta a ella y en condiciones de
alta fragilidad y baja resiliencia, ocurren los daños y pérdidas que
llevan finalmente al desastre.
Reconociendo entonces que el desastre NO es “natural”, sino producto
del proceso de riesgo existente, en la evolución del concepto había
que pasar de la gestión del desastre a la gestión del riesgo, y con
ello a la prevención ante la posibilidad de futuros desastres.
Cuando se habla de gestión del riesgo, se distingue tres diferentes
tipos:
1.
Gestión reactiva
La gestión reactiva del riesgo interviene sobre el riesgo existente, o
“riesgo aceptado” y abarca medidas que minimizan probables daños y
pérdidas, y/o que incrementen la resiliencia y capacidad de respuesta.
Por ejemplo: Sistemas de alerta temprana, preparación para la
respuesta, seguros agrícolas.
2.
Gestión correctiva
La gestión correctiva interviene igual sobre el riesgo existente, pero
a diferencia de la gestión reactiva, no (sólo) tiene como fin la
reducción de daños, sino emplea medidas y acciones que promueven la
reducción de la vulnerabilidad. Ejemplos para medidas de gestión
correctiva son la reubicación de comunidades en riesgo, el
reforzamiento de construcciones y/o estructuras existentes
vulnerables, así como instrumentos de seguros indexados.2
3.
Gestión prospectiva
La gestión prospectiva interviene, a diferencia de los otros dos,
sobre el riesgo aún no existente. Abarca medidas y acciones en la
planificación del desarrollo, orientadas a evitar nuevas
vulnerabilidades, así como por ejemplo: normas y regulaciones, Planes
de Ordenamiento Territorial incluyendo gestión del riesgo, usos
productivos alternativos en áreas amenazadas, o la incorporación del
criterios de análisis del riesgo en proyectos de inversión.
Es en el contexto de la gestión correctiva y prospectiva que debe
priorizarse el contemplar las nuevas condiciones que plantean los
escenarios del cambio climático, referidos a aquellas amenazas de
origen hidrometeorológico así como a las nuevas condiciones del clima
futuro que alterará no solo las amenazas antes indicadas sino la
afectación de los medios de vida y ecosistemas de sustento de las
sociedades y que debido al calentamiento global se refleja de manera
diferenciada dependiendo de las diferentes escalas y unidades
territoriales.
c.
Gestión del riesgo como gestión del desarrollo
Bajo esta concepción se torna evidente que los desastres interrumpen y
atrasan los procesos de desarrollo de una sociedad, por los elevados
costos de atención, rehabilitación y reconstrucción que traen consigo,
así como a la disminución de producción, exportaciones e ingresos y el
deterioro del ambiente, para nombrar sólo algunas consecuencias. Por
lo tanto, las sociedades afectadas generalmente alcanzan un nivel
inferior de desarrollo (económico, social e institucional) después del
desastre que antes.
Aparte de ello, ciertos proce­sos políticos, sociales y económicos,
conducidos por los actores del Estado, el sector privado y la
sociedad, también pueden generar riesgo de desastre. Por ejemplo:
Pro­cesos de transformación y crecimiento de la socie­dad que no
garantizan una adecuada relación con el ambiente natural y construido
que le da sustento. La conducción inadecuada de estos procesos genera
un círculo vicioso por el cual, luego de la ocurrencia de un desastre,
se realiza un proceso de reconstrucción que, al no tomar en cuenta las
causas que lo originaron, desencadena o potencia nuevos desastres. El
riesgo, en este sentido, no sólo influencia a procesos de desarrollo
(una vez que se haya manifestado como desastre), sino también es
producto de ellos.
En razón a lo expuesto, las políticas públicas tienen un papel
determinante en estos procesos de generación de riesgo para el
desarrollo, por ejemplo, en la con­figuración de territorios con
procesos de degra­dación ambiental y con poblaciones en condiciones de
pobreza asentadas en ellos, contribuyendo a esa degradación.
Por ello, para implementar procesos de desarrollo sostenibles, es
indispensable romper este círculo vicioso y evitar la generación de
nuevos riesgos. Eso implica intervenir en los procesos de planeamiento
del desarrollo, incorporando criterios de gestión del riesgo de manera
multisectorial y transversal y en distintas escalas temporales y
espaciales. La gestión del riesgo, por lo tanto, no es separable de la
gestión del desarrollo, sino forma parte de ella como un proceso de
adopción de políticas, estrategias y prácticas orientadas a reducir
los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos.
En la práctica, esto significa tanto evitar la degradación del medio
ambiente y llegar al manejo sostenible de los recursos naturales, como
también una gestión integrada del territorio bajo criterios de
sostenibilidad, y contar con una normatividad que requiere el análisis
del riesgo para efectuar inversiones públicas.
Además el concepto contemporáneo de riesgo tiene que considerar
también la adaptación a los impactos del cambio climático para
caracterizar su orientación de sostenibilidad, razón por la cual la
adaptación al cambio climático reduciendo el riesgo de desastre debe
destacar en la interacción entre políticas ambientales y políticas
socioeconómi­cas.
Incorporar la gestión del riesgo en los procesos de desarrollo
requiere tener presente que la probabilidad que se presente una
emergencia en un país como consecuencia de la ocurrencia de eventos de
origen natural nunca es cero. Nadie podría sostener, por ejemplo, que
en los próximos 10 años, que es el horizonte frecuente de evaluación
de un proyecto de inversión, no se va a registrar un Fenómeno de El
Niño de gran magnitud en la costa norte del Perú, un gran sismo en
alguna ciudad importante de Colombia o que ningún huracán impactará en
El Salvador. Esta probabilidad de ocurrencia de eventos con potencial
de desastre obliga o debe obligar a los gobiernos a planificar sus
procesos de desarrollo incorporando el análisis de riesgo en sus
políticas. Para ello, es importante partir de la caracterización de
las distintas fases de la gestión del riesgo desde una perspectiva de
la gestión pública.
Gráfico 2: “¿Cómo se realiza en la práctica?” - Gestión del riesgo en
el proceso de desarrollo desde una perspectiva de la gestión pública

Gráfico: M. von Hesse, 2008
En el gráfico 2 se señala que la incorporación del análisis de riesgo
en la gestión pública de los procesos de desarrollo debe partir de una
adecuada y eficiente gestión del conocimiento y de la información
relacionados, por ejemplo, con el suelo, la meteorología, la
oceanografía y la sismografía, es decir, con todas aquellas áreas que
puedan proveer la base de conocimiento técnico y científico sobre el
territorio. De esa forma se podrán construir los escenarios de
amenazas.
Construidos los sistemas de información apropiados, se inicia la fase
de planificación del desarrollo. En esta fase, se construyen los
planes de desarrollo a nivel territorial y sectorial, los que deben
considerar en su elaboración los escenarios de riesgo (amenaza y
multiamenaza) así como planes de ordenamiento territorial.
Así, por ejemplo, un plan sectorial del Ministerio/Secretaría de
Agricultura debiera considerar las acciones preventivas de reducción
de riesgos en áreas que se caracterizan por presencia mayoritaria de
cultivos intensivos en el uso del agua (como el arroz) cuando los
registros históricos muestran la existencia de sequías prolongadas
cada cierto período. Del mismo modo, los planes de expansión urbana de
los municipios deberían ser explícitos respecto a la prohibición
irrevocable de desarrollar asentamientos humanos en áreas vulnerables
a grandes avenidas o deslizamientos.
Como consecuencia del proceso de elaboración de los planes de
desarrollo, en una siguiente fase se establecen, de un lado, aquellas
intervenciones orientadas a disminuir (gestión prospectiva) y mitigar
(gestión correctiva) los riesgos identificados en dicho proceso a
través de mecanismos de política (estrategias, planes, programas y
proyectos) y, de otro lado, se establecen aquellas intervenciones que
deberían implementarse inmediatamente antes, durante y después de la
presencia de una emergencia (gestión reactiva).
Luego de la emergencia, vienen, sucesivamente, las fases de atención
inmediata a la población (seguridad, integridad física de la
población, alimento, abrigo y techo), rehabilitación de los servicios
básicos, es decir, restaurar la provisión de los servicios básicos lo
más rápido posible en condiciones similares a las que prevalecían
antes de la emergencia (típicamente comunicaciones, agua y energía) y
reconstrucción, que debe ser realizada incorporando el análisis de
riesgo a fin de evitar que se repitan los riesgos en el futuro.
Finalmente, debe procederse a hacer un seguimiento y evaluación de las
medidas con la finalidad de retroalimentar el proceso.
En el siguiente gráfico se visualiza un proceso de planificación
municipal bajo la integración de gestión del riesgo de manera
transversal, detallando los diferentes pasos en la fase de
planificación del desarrollo.
Gráfico 3: Incorporación de gestión del riesgo en el proceso de
planificación pública

2.
La gestión del riesgo en el desarrollo territorial
Como consideraciones complementarias al párrafo anterior, cabe
resaltar la importancia de la integración de gestión del riesgo en los
procesos de planificación territorial.
Un territorio no es una unidad espacial aislada, sino se articula con
otras en una trama socio­económica y cultural asentada sobre recursos
natu­rales, lo cual se traduce en formas de asentamiento poblacional,
producción, consumo e intercambio y en relacionamientos
institucionales y organizacio­nales. Por lo tanto, en la gestión del
territorio se debe aplicar un enfoque integral y multisectorial,
teniendo en cuenta la diversidad ambiental, social, económica y
cultural del territorio, de sus recursos y habitantes.
El ordenamiento territorial tiene como objetivo la ocupación segura
del espacio físico y organizar el uso adecuado de los recursos, de tal
manera que se aprovechen sus potencialidades y se tomen en cuenta sus
limitaciones; favoreciendo así el desarrollo sostenible de la sociedad
relacionada con este territorio. Ello implica también la integración
de planes de ordenamiento territorial y zonificación
ecológica-económica según tipos de uso sostenible.
Estos instrumentos favorecen la aplicación del enfoque de gestión del
riesgo al reducir los efectos negativos de la intervención humana
sobre el territorio y ayudando a aprovechar mejor las oportunidades
para el desarrollo. Además, los estudios para la zonifi­cación
ecológica y económica facilitan la aplicación del análisis del riesgo
(por ejemplo, a través de la identificación de zonas de
multiamenazas), lo cual permite una adecuada toma de decisiones para
la localización de proyectos de inversión y asentamientos
poblacionales, entre otros.
En consecuencia, las agendas públicas deben articular y armonizar
procesos de planificación orientados al desarrollo y esquemas de
gestión pública de carácter subnacional/estatal/regional y de los
re­cursos hídricos, que suponen un enfoque integral de cuencas e
incluyan la gestión del riesgo en sus prácticas de manejo.
3.
La gestión del riesgo en la inversión pública
La evaluación de daños ocasionados por desastres asociados a peligros
naturales pone en evidencia que generalmente la infraestructura
pública (carreteras, sistemas de riego, sistemas de agua potable y
saneamiento, establecimientos de educación, salud, etc.) se encuentra
severamente afectada, generando interrupciones en los servicios y
gastos en rehabilitación y reconstrucción. Entre otras causas, esto se
debe a que en la planificación de tales inversiones no se analizó
adecuadamente si se estaba exponiéndolas a amenazas y, siendo así, no
se adoptaron medidas para darles una mayor resistencia ante estas.
Si los proyectos de inversión pública se seleccionan, califican y/o
adaptan según criterios de calidad y seguridad (por ejemplo, la
construcción de hospitales respetando normas sismorresistentes o la
ubicación de infraestructura social en zonas seguras)3, se puede
planificar el desarrollo, reduciendo el riesgo, sin altos costos
adicionales.
El análisis del riesgo es una herramienta que permite la
identificación y evaluación de los probables daños y/o pérdidas
ocasionados por el impacto de un peligro sobre un proyecto o elementos
de este. Así, se identifican e incluyen medidas que eviten la
generación de vulnerabilidades o corrijan las existentes, de tal
manera que se reduzca el riesgo en las alternativas de solución al
problema planteado.
El objetivo final es que la alternativa priorizada para la ejecución
de un proyecto de inversión pública incluya mecanismos para reducir el
riesgo cuando sea necesario.
En consecuencia, para lograr inversiones sostenibles hay que
incorporar el análisis del riesgo en la formulación y evaluación de
los proyectos y emplear respectivas medidas de gestión del riesgo en
su planificación y ejecución. Para tal fin es importante, en primer
lugar, contar con una normatividad que exige el análisis de riesgo
como criterio para la aprobación de propuestas de proyectos de
inversión pública (a continuación: PIP).
El proceso de elaboración de un PIP considerando la incorporación del
análisis del riesgo se realiza, en resumen, en los siguientes pasos:
A.
Análisis del riesgo
1.
Análisis de las amenazas a las que podría enfrentarse el proyecto
En primer lugar se realiza un diagnóstico del área de influencia del
proyecto, identificando las características más relevantes para el
proyecto que expliquen procesos y tendencias relacionadas con el
servicio a intervenir, o que influyan en el comportamiento de la
demanda. En este contexto hay que identificar las amenazas existentes
en el ámbito. El análisis de probabilidad de ocurrencia de potenciales
amenazas se puede realizar a través de la investigación de
antecedentes, encuestas y observaciones en el campo, y con el apoyo de
documentos, planos, mapas de riesgos o peligros, ZEE y POT, entre
otros.4
En base a los resultados de estos análisis, se puede definir cuando
posiblemente ocurriría nuevamente la amenaza y con qué intensidad o
magnitud.
2.
Análisis de los actores involucrados / la población afectada y sus
condiciones de vulnerabilidad
En segundo paso se realiza un diagnóstico de los actores involucrados
en el proyecto y su situación de vulnerabilidad. En este contexto se
analiza sus percepciones respecto al peligro o riesgo existente o
futuro y las medidas para su reducción, las formas de organización de
la población, la institucionalidad, y problemas y/o conflictos
existentes. Es importante realizar este paso mediante un proceso
participativo, incluyendo la mayor cantidad y de ser posible todos los
grupos beneficiados o afectados, involucrados directa o indirectamente
con el proyecto o en su área de influencia y que estén relacionados
con el problema o las posibles soluciones (población, organizaciones
de la población, instituciones públicas o privadas, etc.).
A base de la información analizada en esta etapa, se definen
características demográficas, sociales, económicas, culturales, etc.,
que expliquen las percepciones relacionadas con el servicio a
intervenir, así como los factores que inciden en la demanda o en la
definición de las estrategias de solución del problema.
3.
Análisis de la vulnerabilidad que podría generarse para el
proyecto durante su periodo de vida útil
En un próximo paso se analiza la vulnerabilidad del proyecto, en caso
de que ya existe una unidad productora de servicios, o en caso que se
trate de un nuevo proyecto, al iniciar su formulación se analiza los
posibles factores de vulnerabilidad para el futuro. Para este análisis
se debe considerar los factores de exposición, fragilidad y
resiliencia, frente a las amenazas identificadas previamente.
Una vez se cuente con la información sobre las amenazas que afectan el
proyecto planificado, así como los (posibles futuros) factores de
vulnerabilidad del mismo, se procesa a base de esta información un
análisis de los probables daños y pérdidas que causaría el impacto de
una determinada amenaza sobre la unidad productiva o infraestructura
que se ha definido como vulnerable. En este contexto se considera, por
ejemplo, factores como: tiempo de interrupción del servicio, costos de
atención de la emergencia y rehabilitación, pérdidas de beneficio para
los usuarios, etc.
B.
Identificación de medidas de reducción del riesgo
A continuación del análisis del riesgo, se pasa a la etapa de definir
acciones que permitirían reducir la vulnerabilidad y el impacto de las
amenazas, así como evitar la generación de nuevas vulnerabilidades,
planteando alternativas de solución para el proyecto en planificación.
Ejemplos de medidas de reducción del riesgo pueden ser ajustes con
respecto a la localización del proyecto, su infraestructura, su
cronograma de ejecución y/o el uso de tecnologías para su
funcionamiento
C.
Evaluación de la rentabilidad de las medidas de reducción del
riesgo
Finalmente, se realiza un análisis de la rentabilidad de la aplicación
de las medidas de reducción del riesgo. Para tal fin, se cuantifica
los costos y beneficios asociados con la inclusión de tales medidas en
la planificación y ejecución del proyecto, y se evalúa las
alternativas propuestas mediante el análisis costo-beneficio o,
alternativamente, costo-efectividad.5.
Los proyectos de inversión, tanto públicos como privados, se formulan
teniendo en consideración que la evaluación de su pertinencia se hará
en el marco del análisis costo beneficio con el Valor Actual Neto
(VAN) como criterio de decisión principal.
De acuerdo con este criterio, una inversión es rentable sólo si el
valor actual del flujo de ingresos es mayor que el de costos, cuando
éstos se actualizan haciendo uso de la tasa de interés pertinente para
el inversionista.
Expresado en términos matemáticos, el VAN viene dado por la siguiente
fórmula:

En donde II es la inversión inicial que se realiza en la fase cero y
Bt y Ct son, respectivamente, los beneficios y los costos asociados a
la ejecución del proyecto en el periodo t. La variable i representa la
tasa de interés relevante a la que se descuenta el proyecto. Si el VAN
≥ 0, los beneficios del proyecto son iguales o mayores a sus costos y,
por lo tanto, se recomienda realizar el proyecto.
El problema que surge es que los flujos económicos que se utilizan
para este cálculo, no consideran la probabilidad de ocurrencia de una
amenaza natural durante la vida útil del proyecto, que pueda generar
daños como consecuencia de la existencia de condiciones de
vulnerabilidad.
Ejemplo
La evaluación de la viabilidad de una carretera considera generalmente
los beneficios provenientes tanto de los ahorros en tiempo del
tráfico, como los ahorros en mantenimiento de los vehículos por menor
desgaste. Si estos beneficios, que se calculan según número de
vehículos que circulan por día, por los días de un año, por los años
de vida útil de la carretera, superan los costos de construirla,
entonces la recomendación es invertir en la carretera.
Sin embargo, ¿qué pasaría con los resultados de la evaluación si se
considerara que al tercer año de inaugurada la carretera un gran
deslizamiento de tierra o una inundación interrumpe por destrucción el
tránsito en la carretera? En ese caso, la solidez de la recomendación
anterior podría ponerse en duda. Si los evaluadores de ese proyecto
hubieran recomendado introducir el análisis del riesgo en su
formulación, probablemente se hubiera analizado una opción adicional
que incorporara medidas de reducción de la vulnerabilidad,
recomendándose, por ejemplo, la construcción de un puente con
estructuras reforzadas.
En síntesis, el desarrollo del ejemplo anterior permite concluir que
en la utilización del criterio del VAN para la evaluación social de
proyectos no se puede asumir que la probabilidad de ocurrencia de un
evento natural con potencial destructivo es cero. El cálculo del
verdadero VAN debe considerar la probabilidad de ocurrencia de una
amenaza natural o de otra índole durante el periodo de vida útil del
proyecto, más aún si este se ejecuta en un área geográfica sujeta a la
ocurrencia de fenómenos naturales con potencial de causar daños.
En consecuencia, al realizar un análisis de rentabilidad social6 del
proyecto incluyendo la herramienta del análisis del riesgo, se estima
en primer lugar los costos del proyecto sin medidas de reducción del
riesgo (inversión, operación y mantenimiento, ver fórmula arriba).
En segundo lugar, se evalúa los costos sociales que surgen
adicionalmente en caso de ocurrencia del probable desastre, que
afectaría la estructura de la unidad productiva y su capacidad de
producción. Para ello se toma referencia a los probables daños y
pérdidas, identificados anteriormente. Generalmente se analizan dos
tipos de costos sociales:
*
Costos de atención de emergencias, rehabilitación y reconstrucción
*
Costos por pérdida de los beneficios del proyecto para los
usuarios durante el período de emergencia, rehabilitación y
reconstrucción.
En tercer lugar, se evalúan los costos del proyecto con medidas de
reducción del riesgo (inversión, operación y mantenimiento),
traduciendo la no-generación de costos sociales, causados en el primer
escenario por el desastre, en “costos evitados” (costos de atención,
reconstrucción y rehabilitación evitados y beneficios no perdidos).
Finalmente, se realiza a base de estos cálculos la evaluación de la
rentabilidad social de la incorporación de medidas de reducción del
riesgo en el proyecto de inversión, comparando costos y beneficios de
ambas alternativas (cuantificación).
Regresando al ejemplo:
Si bien la opción de un puente con estructuras reforzadas aumenta los
costos de operación y mantenimiento del proyecto, estos mayores costos
deberían compararse con los beneficios asociados a no interrumpir el
tránsito de la carretera en el año de ocurrencia del evento.
Así, comparando los costos adicionales de la estructura reforzada con
los beneficios netos no dejados de percibir en el año del evento, se
obtiene un beneficio marginal positivo, lo que implica que el proyecto
en su versión reforzada sigue siendo rentable para la sociedad.7
(Ejemplos y aplicación de las formulas en: DGPM – MEF, Perú (2010).
En conclusión, las inversiones seguras generalmente requieren costos
adiciona­les que, en contrapartida, evitan costos de reha­bilitación y
reconstrucción post-desastre, los cuales vienen a ser entonces los
beneficios adicionales de una inversión que reduce vulnerabilidad. El
análisis de la rentabilidad social marginal permite decidir sobre la
pertinencia de las medidas de reducción del riesgo de desastre y es de
suma importancia integrarlo en el marco político y en las decisiones
de inversión públi­ca y privada, evaluando los resultados de la
incor­poración de la gestión del riesgo y sus beneficios.
Gráfico 4: Beneficios y costos incrementales de las medidas de
reducción del riesgo

= costos de operación y mantenimiento
I
= Inversión

Gráfico: DGPM-MEF, Perú 2007.
En el Perú, con la finalidad de lograr una mayor sostenibilidad de las
inversiones públicas, el Ministerio de Economía y Finanzas trabaja
desde el año 2004 a través de su Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público en la incorporación gradual de la
gestión del riesgo en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
La experiencia se inició con la evaluación del marco
normativo-institucional y sobre esa base se elaboraron estudios y
guías para aplicar el análisis del riesgo en los procesos de inversión
pública. Posteriormente, se realizaron programas de asistencia técnica
y capacitaciones sobre el tema a nivel nacional y regional.
Hoy en día, la región Piura, al norte del Perú, zona de las más
afectadas por el impacto del Fenómeno del Niño y la Niña, representa
un buen ejemplo de la puesta en práctica de la temática en el ámbito
regional: En Piura se aprobó un Decreto Regional que institucionaliza
la incorporación del análisis del riesgo en la planificación e
inversión pública, con el fin de reducir la vulnerabilidad en la
población expuesta ante los efectos del Fenómeno El Niño y el cambio
climático. Del mismo modo, en el sector salud, desde 2005 el 100% de
las inversiones de dicha región consideran criterios de gestión del
riesgo en el diseño de proyectos.
En el proceso de incorporación del análisis del riesgo en el Sistema
Nacional de Inversión Pública del Perú-SNIP, cabe destacar como
factores de éxito, entre otros: el buen trabajo conceptual como base
sólida para la práctica, la institucionalidad existente en combinación
con una alta demanda y voluntad política para la implementación del
enfoque de manera transversal, el gran énfasis en capacitación y
asistencia técnica, así como el aprovechamiento de redes profesionales
y alianzas estratégicas con otros actores a nivel nacional e
internacional. Entre estas alianzas cabe destacar el trabajo conjunto
de casi 10 años con la cooperación técnica alemana (GTZ), lo qué
contribuyó a impulsar el tema y generar impactos con enfoque de
sostenibilidad al largo plazo.
4.
Transferencia del riesgo para eventos extremos: El instrumento del
seguro indexado
Considerando que los impactos de los desastres afectan de manera
significativa particularmente a los segmentos más pobres y vulnerables
como son los pequeños agricultores y pequeñas empresas agrarias en el
ámbito rural, se está trabajando desde varios enfoques en soluciones
para este grupo en riesgo. Una opción para contribuir a la
supervivencia de la pequeña agricultura son instrumentos de
transferencia de riesgos para eventos extremos.
Hoy en día, nuevas tecnologías permiten el desarrollo de seguros
indexados, los cuales se basan en conjuntos de datos derivados de
datos climáticos e informaciones sobre daños y pérdidas, con los
cuales se puede calcular la probabilidad de fenómenos climáticos.
La particularidad de los seguros indexados consiste en su
característica, que no dependen de daños causados por un cierto
fenómeno, sino de su mera ocurrencia, medida a través de un indicé
(por ejemplo: La escala Richter para terremotos).
En comparación con los seguros tradicionales, estos seguros registran
bajos costos de transacción y pagos más rápidos, debido a la ausencia
de evaluaciones de daños. Por ejemplo, en caso del Seguro contra
Riesgo Catastrófico en el Caribe, la póliza indexada se orienta a un
cierto umbral que debe ser alcanzado por un terremoto o huracán. Si el
respectivo fenómeno natural alcanza el umbral determinado, el pago se
efectúa inmediatamente, en base al índice y el monto de prima pagado.
De esta manera se realizaron en los últimos años pagos de casi 8
millones de dólares a continuación del terremoto en Haití (2010), así
como 6,3 millones de dólares a continuación del Huracán Ike (2008) en
las Islas Turcos y Caicos – cada pago a las tres semanas del evento.
Los seguros climáticos indexados, en particular, promueven además la
aplicación de medidas de reducción de riesgos y adaptación por parte
de los asegurados, ya que no se asegura el daño real, sino su
probabilidad de ocurrencia.
En el Perú, como uno de los países más afectados del fenómeno
climático El Niño, se está trabajando recientemente en la
implementación de un “Seguro Indexado El Niño” en el mercado nacional,
con el fin de contribuir a mitigar posibles pérdidas económicas de los
asegurados, causadas por un Fenómeno El Niño extremo.
La probabilidad de ocurrencia de un fenómeno El Niño es directamente
relacionada con la variación de la temperatura superficial del mar.8
En el ejemplo del “Seguro El Niño”, en caso que la temperatura de la
superficie del mar durante los meses de noviembre y diciembre supera
los grados Celsius establecidos en las condiciones particulares de la
póliza, el pago de la suma asegurada se realizará en enero del año
siguiente, antes de que ocurra el fenómeno (lo cual por sus
antecedentes suele ocurrir en los meses de marzo y abril).
De esta manera, las asociaciones de productores e instituciones
gubernamentales asegurados pueden tomar medidas de mitigación de daños
con varios meses de anticipación, como por ejemplo: el reforzamiento
de infraestructuras vulnerables (puentes, canales, hospitales,
colegios), la compra anticipada de artículos de primera necesidad
(alimentos, medicinas, agua), o la puesta a disposición de maquinaría
pesada que facilita la recuperación rápida y/o el comercio y la
comunicación entre los pueblos afectados. A través de este sistema, el
seguro transfiere el riesgo para el caso de eventos extremos (el
índice disparador mínimo se orienta en una marca que hacer prever un
FEN de mayor intensidad) a entidades especializadas en su gestión y
reduce así cargas financieras para el Estado, incentivando, como
consecuencia, también la inversión en el sector.
El mercado para los seguros indexados climáticos aún es muy joven,
pero a la luz del creciente cambio climático tiene un gran potencial
futuro, considerando su importante contribución a la sostenibilidad
económica del sector agrícola.
Para la implementación exitosa de estos instrumentos financieros
innovadores hay que enfrentarse a varios retos: Tanto el desarrollo de
la oferta de productos, ajustados a las necesidades regionales, como
el incentivo de la demanda, acompañado por medidas de sensibilización
y capacitación, son importantes ámbitos a los cuales hay que dedicar
principal énfasis y atención. Para lograr estos objetivos, es preciso
integrar activamente los actores claves, como las instituciones
financieras locales, para garantizar la asociación de los instrumentos
innovadores a sistemas de crédito agrícolas existentes, así como las
instituciones gubernamentales regionales y nacionales para sustentar
el marco político-jurídico, y líderes de asociaciones de la sociedad
civil para el desarrollo de la demanda, mencionando solo algunos
ejemplos.
Gráfico 5: Ejemplo: Desarrollo del Fenómeno El Niño y medidas de
gestión del riesgo.

Gráfico: Elaboración propia.
5.
Nuevos enfoques a nivel internacional: Cooperación Sur-Sur para
promover la incorporación de medidas de reducción del riesgo en la
inversión pública
Es una creciente tendencia internacional la de fortalecer la
cooperación sur-sur como alternativa o complemento al modelo de
cooperación con los actores tradicionales donantes, con el fin de
intercambiar buenas prácticas y lecciones aprendidas entre países con
similares desafíos y oportunidades de desarrollo. En la actualidad,
por ejemplo, Colombia coopera como país oferente con 40 países en
América Latina y el Caribe, Asia y África, transfiriendo capacidades
en temas como medio ambiente, energía, justicia y seguridad,
fortalecimiento institucional, entre otros.
La herramienta de cooperación sur-sur se ofrece particularmente en
temas relacionados con la adaptación al cambio climático, teniendo en
cuenta que varios países, sobre todo en la región de América Latina y
el Caribe, se encuentran expuestos a los mismos escenarios de
variabilidad climática y en similares condiciones de vulnerabilidad
frente a ellos.
Al promover el intercambio de destacadas experiencias de estos países,
así como a la transferencia de capacidades y conocimientos en medidas
exitosas de reducción del riesgo y adaptación al cambio climático, se
realiza una importante contribución a reducir los efectos de amenazas
naturales y a prevenir la ocurrencia de desastres. De esta manera se
alcanza un incremento de la seguridad y con ello un paso importante
hacia el desarrollo sostenible de la región en la región de América
Latina y el Caribe.
Entre Perú y Centroamérica, actualmente se viene impulsando un
proyecto piloto de cooperación triangular, que tiene como objetivo la
transferencia y réplica de las buenas prácticas peruanas en el tema de
incorporación de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático
en el sistema nacional de inversión pública. La iniciativa tiene como
fin que los proyectos de inversión pública de Costa Rica, El Salvador
y Guatemala incluyan mecanismos para reducir el riesgo para hacer
efectiva la prevención de desastres y la adaptación al cambio
climático. En este contexto, se prevé actividades como la
actualización de guías metodológicas de acuerdo a las condiciones de
cada país, la realización de estudios de caso, así como capacitación y
asesoría técnica para la actualización de la normatividad nacional y
la puesta en práctica del concepto.
Actores claves de esta iniciativa son el Ministerio de Economía y
Finanzas del Perú, los Ministerios de Planificación y/o Hacienda de
Costa Rica, Guatemala y El Salvador; e instituciones supranacionales y
de cooperación internacional (EIRD, GTZ, CEPREDENAC, AECID), quienes
promueven y apoyan este intercambio profesional.
Referencias Bibliográficas
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planificación territorial - Orientaciones para el nivel municipal.
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Requirements for the Design of Weather Index Insurance - Innovation in
Catastrophic Weather Insurance to Improve the Livelihoods of Rural
Households.
http://www.globalagrisk.com/Pubs/2010_GlobalAgRisk_State_of_Knowledge_Data_sept.pdf
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desastres en la planificación e inversión para el desarrollo.
Serie: Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo
de Desastres. Nº 1.
http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/estudios_documentos/documentos/ConceptosDesastres.pdf
DGPM-MEF, Lima 2007: Pautas para la elaboración de estudios de pre
inversión a nivel de los
proyectos de inversión pública de desar­rollo de capacidades para el
ordenamiento territorial
Serie: Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo
de Desastres. Nº 3.
http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/instrumentos_metod/PautasRiesgos.pdf
DGPM-MEF, Lima 2010: Evaluación de la rentabilidad social de las
medidas de
Reducción del riesgo de desastre en los proyectos de inversión
pública.
Serie: Sistema Nacional de Inversión Pública y la Gestión del Riesgo
de Desastres. Nº 4.
http://www.mef.gob.pe/DGPM/docs/estudios_documentos/documentos/Evaluaci_n_de_la_rentabilidad_social__MEF_4_.pdf
EIRD, Ginebra 2009: Informe de evaluación global sobre la reducción
del riesgo de desastres.
http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/report/index.php?id=9413&pid:36&pil:1
PDRS-GTZ, Lima 2010: Desarrollo rural reduciendo el riesgo en
contextos de cambio climático
Sistematización de experiencias del Programa Desarrollo Rural
Sostenible
http://www.riesgoycambioclimatico.org/Taller_Internacional_2010/
Von Hesse, Milton; Kamiche J.; de la Torre, C., Lima 2009:
Contribución temática de América Latina al Informe de evaluación
global sobre la reducción de riesgo.
1 Fernando Ortega
2 Este concepto abarca seguros que no se basan en la intensidad del
daño causado, sino en un índice con un determinado valor disparador
que activa el pago del premio. Ver capítulo 4 “Transferencia del
riesgo para eventos extremos: El instrumento del seguro indexado”.
3 Ver por ejemplo http://hospitalesseguros.crid.or.cr/ y
http://safehospitals.info/index.php?option=com_content&task=view&id=30&Itemid=1&lang=spanish,
ambos desarrollados en el contexto de la campaña global de la EIRD
2008-2009 sobre hospitales seguros.
4 Por ejemplo ver el proyecto CAPRA de evaluación probabilístico de
riesgos en http://ecapra.org/.
5 La herramienta de análisis de costo-beneficio (ACB) se usa en el
marco de la formulación y evaluación de proyectos para comparar los
calculados costos con los beneficios asociados a la realización del
proyecto. Los beneficios pueden ser de tipo financiero o social,
directo o indirecto. El análisis costo-efectividad se realiza para
identificar la solución más económica con el máximo rendimiento para
alcanzar un objetivo.
6 La diferencia entre la evaluación privada y la social reside en que
esta última considera los beneficios para el país en su conjunto y no
los del inversionista en particular; por lo tanto, el VAN se calcula
con precios sociales e incorpora los beneficios/costos de las
externalidades y los efectos indirectos.
7 Esto puede expresarse en la siguiente fórmula:
8 Mientras el promedio anual de la temperatura superficial del mar en
años sin FEN se mueve alrededor de 21,5 y 23º C, en los años donde
ocurrieron eventos “El Niño” extremos, la temperatura subió más de 6ºC
sobre el límite máximo del promedio anual.
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